Школьные сельские автобусы: насколько они нужны и как управлять перевозками?

Необходимость соблюдения баланса между качеством образования в сельской местности и транспортной доступностью укрупнённых школ стала темой для дискуссии в Общественной палате РФ. Круглый стол «Состояние перевозок школьным автобусом в сельских территориях» провели 8 ноября под эгидой местной Комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению. В нём приняли участие представители профильных министерств и ведомств, законодательных собраний регионов, эксперты и представители общественных организаций.

Баланс между качеством образования и его доступностью: роль школьных автобусов

Во многих территориях изначальная попытка оптимизации системы образования с организацией подвоза детей к более крупным школам вызывала непонимание, не в полной мере устранённое и до сих пор. Единого рецепта, в каких случаях нужно подвозить детей к школам, а в каких лучше сохранять даже совсем маленькие сельские школы, нет. Но реально обеспечить в небольших учебных заведениях качество образования достаточно сложно. Жизненные возможности тех, кто заканчивает школу с одним-двумя учителями, преподающими по пять-семь предметов, достаточно ограничены уже на стадии сдачи ЕГЭ.

Школьные автобусы в таких случаях — необходимость, позволяющая повысить качество жизни. И если переходить на использование подвозящего транспорта, он должен быть надёжным. Он не должен быть помехой и приводить к опозданиям детей на занятия. На уровне всей страны должна быть создана система ритмичной работы школьных автобусов, необходимо обеспечить качество и безопасность самих транспортных средств, сделать их действительно комфортными для учащихся, считает Андрей Максимов, председатель Комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ.

Обновление школьных автобусов — путь к качеству и безопасности?

Парк школьных автобусов во многих регионах заметный. Счёт специализированной техники в них ведётся на сотни машин. Далеко не все из них новые, а срок их службы весьма ограничен. Транспорт старше 10 лет для перевозок детей уже использовать нельзя.

В 2021-2024 гг. за счёт средств федерального бюджета в регионы будет поставлено не менее 16 тыс. школьных автобусов разных модификаций. Среди первых школьные автобусы уже получили Башкортостан, Татарстан, Кемеровская область — Кузбасс, Омская и Ростовская области. Поставка новых автобусов позволит использовать их и для внешкольных мероприятий.

Важность обновления автопарка подтвердили и представители регионов. Заместитель председателя Законодательного собрания Владимирской области Роман Каминов сообщил, что во Владимирской области 240 автобусов работают на перевозках школьников к 166 образовательным организациям. Более 8000 учащихся полуторамиллионного региона пользуются автобусами постоянно. За ближайшие четыре года по возрасту и техническому состоянию необходимо обновить 125 из 240 автобусов.

Похожая статистика наблюдается и в других частях страны с большой долей сельского населения. Так, в Алтайском крае с 2300 тыс. жителей около 40% проживают в сельской местности. 683 школьных маршрута связывают 730 населённых пунктов, а имеющиеся 572 автобуса перевозят порядка 14,5 тыс. детей. Обновление автопарка проводится за счёт краевого и федерального бюджетов. В Архангельской области 134 школы обеспечивают подвоз детей школьными автобусами, ежедневно ими пользуются около восьми тысяч детей. В перевозках задействованы 303 автобуса.

Кто должен управлять школьными автобусами: школа или единый оператор?

Получив школьный транспорт, регионы часто раздают их по школам. И дальше руководители образовательных учреждений остаются один на один с вверенной им техникой.

Директора школ фактически единодушны во мнении, что нагрузка, возложенная на них из-за школьных автобусов, избыточна и требует специальных, непрофильных для системы образования, знаний по эксплуатации автобусов и их техническому состоянию. Сложности возникают и с предрейсовыми / послерейсовыми медосмотрами водителей — у обычных фельдшерско-акушерских пунктов (ФАПов), наиболее территориально близких к школам, отсутствуют лицензии на их проведение. Как результат, для проведения медосмотров водители должны каждый день совершать перепробег в среднем по 30-50 км к специализированному медучреждению, с соответствующим перерасходом топлива и увеличением амортизации техники. Рабочее время водителя это тоже увеличивает. В условиях сельской местности реально километры до первого и после заключительного медосмотра проезжают на том же самом транспорте. Порой автобусы паркуются у домов водителей, потому что на иных условиях за предлагаемую зарплату школам найти в регионах никого не получается. По сути, часть отношений по школьным перевозкам для выполнения формальных требований выполняется «по понятиям», на страх и риск всех сторон, участвующих в таких неформальных сделках.

Но такой способ организации школьных перевозок — не единственный. Автобусы можно передавать специализированному подрядчику — транспортной компании. Или вообще, школьными перевозками может заниматься региональный оператор.

При организации перевозок силами транспортных компаний можно обеспечивать и перевозки школьников на учёбу, и выезды на спортивные и культурные мероприятия. В случае неисправности есть возможность предоставить замену техники. Сейчас же в случае неисправности единственного, как правило, автобуса, школы полностью приостанавливают подвоз учащихся, не имея замены. Держать же всегда наготове второй исправный автобус для каждой школы достаточно накладно.

Татьяна Ильиченко, председатель комитета по спорту, культуре и молодёжной политике законодательного собрания Алтайского края, затронула проблемные инфраструктурные вопросы. Отслужившие свой срок школьные автобусы порой находятся в неплохом техническом состоянии и могут продолжить работать на регулярных муниципальных перевозках маршрутах. Поэтому школьные перевозки нельзя рассматривать отдельно от остального транспорта. Единые транспортные предприятия могли бы обслуживать одновременно и школьные маршруты, и муниципальные регулярные перевозки. В ряде муниципалитетов сохранились АТП, в других их необходимо создавать фактически с нуля, так как былая инфраструктурная база разрушена.

Заместитель министра образования Архангельской области Ирина Попова отметила, что в масштабах региона создание единого оператора из-за размеров территории трудно реализовать, однако в отдельных муниципалитетах такие структуры уже созданы.

Представитель ФБУ «Росавтотранс» — начальник управления пассажирских перевозок Арсен Мартиросянц — поддержал создание единых операторов с полным комплексом услуг, в которые могли бы входить как маршрутные перевозки в сельской местности, так и специализированные детские, обратив внимание на важность поиска оптимального и эффективного финансирования.

Заместитель директора департамента финансов, экономики и организации бюджетного процесса Минпросвещения России Андрей Родионов отметил, что возможность создания единого оператора в полномочиях субъекта РФ предусмотрена. И эти действия не требуют поддержки от федерального центра. В то же время сельские школьные перевозки порой требуются в столь малонаселённых местах, что сложно для них сделать опорную инфраструктуру уровня транспортных предприятий.

Поскольку школы не проектировались как транспортные предприятия, они не обладают гаражами, местами для хранения и обслуживания автобусов. Там, где это необходимо, при строительстве новых сельских школ в их состав нужно сразу включать и мини-гаражи. До 2024 года в 28 регионов России Правительство РФ по поручению Президента страны распорядилось направить 43,5 млрд руб. на строительство 1300 школ, из них в этом году выделено уже около 21 млрд руб. А на закупку 4187 школьных автообусов уже в этом году выделено 9,7 млрд. руб., сообщила «Учительская газета». Не менее 4000 автобусов планируется приобретать и в последующие годы.

Ситуацию с отсутствием единой государственной политики в отношении школьных автобусов отметил Александр Кондрашов, директор проектного офиса по развитию транспорта ВЭБ.РФ. Федеральная поддержка регионам позволяет через Минпросвещения и Минпромторг обновлять школьные автобусы, но она имеет форму дарения. Возникают случаи, когда регионы сначала бьются за то, чтобы получить технику, а потом не знают, что с ней делать, как это произошло в Башкортостане, где часть техники стоит у забора. Выход здесь может быть в том, чтобы направлять меры поддержки точечно, туда, где действует системный подход. Например, Краснодарскому краю, где перешли на контрактную систему с отбором операторов. Также представитель ВЭБ.РФ рекомендует регионам покупать не автобусы, а услуги по перевозке. В конечном итоге, такой подход окажется дешевле для всех.

Примером региона, где единый оператор давно уже создан, является Калужская область. В активе существующего с 2002 г. ГКУ «Школьный автобус» сейчас около 200 автобусов, обеспечивающих перевозки 11,85 тыс. учащихся ежедневно по 276 маршрутам.

Безопасность перевозок: как её повысить?

Статистика аварийности со школьными автобусами не является аномально высокой. Но всегда хочется ещё уменьшить и имеющуюся вероятность несчастных случаев. Ведь на кону — жизнь детей.

По информации Центрального аппарата МВД, озвученной членом Общественной палаты РФ, председателем Общероссийского объединения пассажиров Ильёй Зотовым, в 2020 г. в России произошло 17 ДТП с использованием школьных автобусов, ранения получили 52 человека. В этом году произошли две крупные аварии в Воронежской и Иркутской областях, в которых пострадало более 20 человек, и в обоих случаях установлена вина водителей автобусов.

Если количество школьного транспорта в регионах довольно прозрачно, то его техническое состояние — тайна, покрытая мраком. Единая база транспортных средств и водителей отсутствует. Поэтому, по мнению участников Круглого стола, важно создать онлайн-реестр транспортных средств, где можно будет проверить прохождение медицинского и технического осмотра, а также иметь в наличии базу водителей, допущенных для перевозки детей с учётом специальных требований для этой категории.

Водители школьных автобусов являются одним из слабых мест перевозочной модели. Присутствует дефицит кадров и дефицит фонда оплаты труда работников. Из-за малого количество рабочих часов (автобусы востребованы лишь для перевозок на занятия и с занятий) водители школьных автобусов зарабатывают заметно меньше других водителей автобусов.

В ряде случаев муниципалитеты не могут запустить школьные перевозки из-за плохого состояния дорог, нуждающихся в ремонте. Важно, чтобы трассы движения школьных автобусов в приоритетном порядке попадали в списки ремонтируемых по федеральным (БКД) и местным дорожным проектам, отметили участники Круглого стола.

Качество и безопасность услуг во многом зависят и от цены, которую заказчик готов предложить исполнителю. А стандартизированные на федеральном уровне подходы к определению начальной максимальной цены контракта для заказных школьных перевозок пока отсутствуют. Как сообщил Илья Зотов, в разных закупках для автобусов малого класса цена одного часа работы варьируется от 649 руб. до 2,5 тыс. руб., за один километр пробега — от 41 до 55 руб., за один день работы от 4182 руб. до 6636 руб. За основу специфического ценоустанавливающего документа мог быть взят во многом схожий по задачам приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 30.05.2019 № 158 «Об утверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом».

Сергей Куликов, член Координационного совета ОНФ по вопросам общественного транспорта, также обратил внимание на проблемы с привлечением в школьные перевозки профильных участников транспортного рынка. В условиях отсутствия чётких стандартов ключевым, согласно 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», становится ценовой вопрос. Подрядчики порой выигрывают с большим ценовым демпингом, падение цены может составлять до 25%. Происходит это за счёт снижения качества и безопасности услуг — несоблюдения режима труда и отдыха, «формального» проведения медосмотров, уклонения от уплаты налогов и других уловок. С учётом удалённости сельских школ «классические» ревизоры Ространснадзора не в состоянии контролировать повседневную деятельность подрядчиков для школьных рейсов. Выход здесь видится в части внедрения электронных средств контроля, в том числе программно-аппаратных комплексов контроля усталости водителей и дистанционного дублирования прохождения медосмотров.

Такие средства перевозчикам и контролирующим структурам рынок уже готов предложить. Евгений Хохлунов, заместитель директора по корпоративным отношениям компании «Яндекс», озвучил детали статистики аварийности на дорогах. Так, 94% аварий происходит по вине водителей, из них 20% из-за снижения концентрации (6% сонливость и 14% отвлечение внимания на внешние факторы и гаджеты). 74% аварий является следствием нарушения ПДД (скоростной режим, агрессивная езда, нарушение приоритета движения и т.д.). На уменьшение аварийности автомобилей, в том числе школьных автобусов, можно повлиять сбором данных и их анализом. Установка специализированных устройств, позволяющих в режиме реального времени отслеживать внимание водителя, его отвлечённость, сонливость, вовремя реагировать визуальным или звуковым сигналом и «вернуть» водителя в реальность, даст возможность сократить ДТП по вине подителя на 33%. Эти же средства контроля могут записывать показания и формировать аналитическую статистику по количеству отвлечений водителей на просмотр гаджетов, попытки засыпания за рулём и других факторов отвлечения внимания.

Однако технологические новинки не всегда востребованы заказчиками школьных автобусов. Олег Марков, генеральный директор компании «Современные транспортные технологии» — официального дистрибьютора «Группы ГАЗ», ведущего российского поставщика автобусов для школьных перевозок — заверил, что выпускаемая техника соответствует всем требованиям Технического регламента Таможенного союза к транспорту для перевозки детей от шести до 16 лет и обеспечивает необходимые условия безопасности (встроенное ограничение скорости движения до 60 км/ч, блокировка работы двигателя при открытых дверях, кнопки вызова водителей у каждого ряда сидений, места для хранения ранцев и другого инвентаря, сигнализация заднего хода и т.д.). Модельный ряд позволяет предоставлять заказчикам школьные автобусы вместимостью от 10 до 25 мест, включая полноприводные модификации для районов со сложными дорожными условиями.

Чтобы приобретаемая техника служила дольше, машины нужно обслуживать вовремя с соблюдением регламентных сроков, квалифицированными специалистами-транспортниками и с использованием оригинальных запасных частей. Зачастую не все возможности электронной «начинки» автобусов, которые может предоставить производитель, используются регионами. Автомобили «Группы ГАЗ» позволяют контролировать их геолокацию, мониторить состояние транспортного средства и водителя. При нахождении в автобусе у детей должна быть возможность всё время быть на связи с родителями, и производитель решает эту задачу, предусматривая в конструкции подключение USB-портов и Wi-Fi. Но бюджетные средства нередко требуют такиих же бюджетных решений, и в выборе комплектации автобусов на первый план выходит цена.

Школьникам — автобусы. А дошкольникам?

Действующий технический регламент к школьным автобусам содержит требования к транспорту для перевозки детей от шести до 16 лет. Однако в мобильности нуждаются и дети младшего возраста. Нормативы и какие-то стандартизированные требования для них отсутствует. Олег Марков сообщил, что сейчас этим вопросом занимается НАМИ. А «Группа ГАЗ», как один из крупнейших производителей техники, привлечена к разработке современных детских сидений, их встраиванию и адаптации в конструкцию автобусов.

Минпромторг совместно с производителями техники обеспечит в 2023-2024 гг. возможность выпуска автобусов для перевозок групп дошкольного возраста, поделился планами Андрей Родионов. Места для дошкольников должны быть меньше размером и оборудованы трёхточечными ремнями безопасности.

А всем ли нужны ли школьные автобусы?

Старший редактор интернет-издания TR.ru — Транспорт в России Павел Яблоков — продолжил затронутый представителем Алтайского края вопрос об унификации автопредприятий для школьных и маршрутных перевозок.

Если сопоставить число школьников, регулярно пользующихся школьными автобусами, с численностью парков школьных автобусов в регионах, то можно сделать несколько выводов.

Один автобус в среднем служит для перевозки 25-33 пассажиров. Это значительно меньше, чем способны перевозить автобусы на пригородных маршрутах в режиме регулярных перевозок. Низкая отработка негативно влияет на уровень оплаты водителей. Поэтому желающих работать шофёрами школьного транспорта не так много.

В некоторых районах школьные автобусы ходят регулярнее, чем общедоступные маршруты общественного транспорта. Если наладить работу последних в ежедневном режиме, то многие школьные рейсы можно было бы за ненадобностью отменить. А эффективность использования автобусов возросла бы за счёт большего пассажиропотока. Необходимо рассматривать всю местную маршрутную сеть в увязке и при необходимости возобновлять общедоступное транспортное сообщение. Это будет и более эффективно для всей местности, потому что сервисом будут пользоваться все, не только дети. Это более экономично и даст больший социальный эффект.

Вот лишь несколько примеров из регионов — Карелии и Вологодской области.

Карельское ИА «Республика» озаботилось вопросом перевозки школьников в Пудожском районе. Детям из посёлка Ново-Стеклянное из-за отсутствия регулярной переправы невозможно попасть в школу на противоположном берегу реки Водлы в посёлке Шальский. Школьный автобус забирает детей Ново-Стеклянного в более дальнюю школу, расположенною в райцентре, на что дети тратят ежедневно около 40 км и около часа времени в одну сторону. Но такое положение устраивает далеко не всех родителей как из-за расписания школьного автобуса, так и из-за качества дороги. Между тем, чуть более 10 лет Ново-Стеклянное и Шальский соединяла регулярная водная переправа. Катера отправлялись по нескольку раз дней. И в этих условиях специализированный транспорт для подвоза детей не требовался.

В Кирилловском районе Вологодской области в 1990 г. система местных маршрутных перевозок была выстроена так, что позволяла из большинства населённых пунктов района ежедневно приезжать в райцентр к 8 часам утра, а в 16-17 часов отправляться обратно. На некоторых наиболее популярных направлениях присутствовали и рейсы, отправлявшиеся в промежуточные дневные часы. В 2015 г. муниципальное Кирилловское ПАТП, в последние десятилетия переведшее внутрирайонные рейсы почти на всех направлениях из разряда ежедневных в отправления «по отдельным дням» недель, окончательно обанкротилось.

После двухмесячного отсутствия местных перевозок с 31 августа 2015 г. эстафету перехватило ЗАО «Туристическое бюро «Странник», прежде специализировавшееся лишь на перевозках туристов к местным достопримечательностям. Однако муниципальный заказ предусматривал выполнение рейсов в режиме пятидневки только по райцентру и в ближайшие пригороды — село Горицы и деревню Суховерхово. В остальных направлениях — на Ферапонтово и Чарозеро, Волокославинское и Рукино, Талицы и Займищи — регулярные рейсы выполняются один день в неделю, а в Пустынь и вовсе только два раза в месяц. Летом число рейсов-«однодневок» пополняют маршрут до Топорни и Косино, а также один раз в месяц — в Печенгу. Такая «новая автобусная стабильность» продолжается уже более шести лет.

На этом фоне школьные рейсы по району организованы с заметно большей интенсивностью. В 2011-2015 гг. на общей с Кирилловским ПАТП территории базировалось МУП АТП «Школьник», а затем его функции перехватило КУ КМР ВО «Центр обеспечения деятельности учреждений образования», деятельность по перевозке школьников для которого с 2019 г. является основной. Если регулярные пассажирские перевозки по 10 внутрирайонным маршрутам выполняются всего тремя автобусами, то автобусный парк школьной техники в районе втрое выше. В 2015 году для школьных перевозок работало восемь автобусов, а сейчас их число выросло до десяти, при этом пять автобусов получены в 2019 г., в 2020 г. два и ещё один ждут до конца этого года. Они выполняют подвоз около 400 школьников к восьми школам района.

При этом только для доставки детей в Николоторжскую СОШ из Никольского Торжка каждый учебный день организованы рейсы в Волокославинское, Рукино и даже во много лет покинутое регулярными маршрутами Петровское (на реке Сусле). «Нешкольные» пассажиры муниципальным маршрутом могут воспользоваться на этих же направлениях не чаще раза в неделю. Такая же ситуация с подвозом школьников в Ферапонтовскую СОШ из Коварзина и Новостройки, где регулярный «маршрутный» автобус курсирует лишь раз в неделю.

Закончив обучение в школе, бывшие сельские школьники вынуждены либо приобретать личный автотранспорт, либо покидать свою малую родину в поисках мест с лучшей транспортной доступностью, позволяющей найти и лучшую работу. Поэтому рассматривать сеть школьных маршрутов отдельно от сети маршрутов общего пользования — крайне порочная практика. Она способствует дальнейшей деградации регионов.

Что делать?

Итоговую резолюцию по перевозкам школьными автобусами Общественная палата РФ подготовит и в качестве рекомендаций разошлёт причастным ведомствам и организациям для дальнейших действий.

От директивного дарения-навязывания автобусов директорам школ необходимо переходить на контрактную систему закупки транспортных услуг и к передаче школьных перевозок профильным транспортным организациям. Местами это можно увязать с возрождением муниципальных автопарков.

Дорогам, используемым для перевозок школьными автобусами, нужно уделить внимание при ремонте их по программам БКД и региональным программам обновления дорожной инфраструктуры.

Перевозки детей в школы и обратно, несмотря на свой «заказной» статус, имеют весьма регулярный характер. Однако они никак не учитываются в документах транспортного планирования, что зачастую порождает создание избыточных альтернативных транспортных сетей необщего пользования в регионах. Часть школьных маршрутов совпадает с маршрутами, интересующими и других пассажиров, и их желательно сделать общедоступными, фактически возродив на них регулярное пассажирское сообщение.

Ранее на TR.ru было опубликовано развёрнутое интервью с председателем Общероссийского объединения пассажиров Ильёй Зотовым по вопросам пассажирских перевозок — детских, и не только.