Знакомьтесь: КПТО — новый элемент в линейке документов транспортного планирования

В конце прошлого года нормативная база российского транспорта пополнилась понятием «региональный комплексный план транспортного обслуживания населения» (КПТО). Весь этот год транспортное сообщество будет готовиться к работе в новых условиях — изменения вступают в силу с марта следующего года. Пока же остаётся чуть больше года подробно изучить, какие новые возможности появляются у региональных властей и транспортных инженеров в связи с введением нового элемента в линейке документов транспортного планирования.

КПТО: «старый знакомый» в новом статусе

21 ноября 2022 года был принят^[1] ряд ключевых изменений в федеральный закон № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации», инициированных Минтрансом России. Теперь закон устанавливает понятия «региональный комплексный план транспортного обслуживания населения» (КПТО) и «региональный стандарт транспортного обслуживания населения». Положения закона, регулирующие принятие и реализацию этих документов, вступают в силу с 1 марта 2024 года^[2].

КПТО субъектов Российской Федерации будут содержать приоритеты, цели и задачи транспортного обслуживания населения региона при организации регулярных перевозок пассажиров, и программу мероприятий, обеспечивающих достижение целевых показателей, установленных региональным стандартом транспортного обслуживания^[3].

Порядок подготовки и реализации КПТО будет установлен региональным законодательством, а методику формирования КПТО и требования к региональному стандарту транспортного обслуживания населения утвердит Правительство^[4].

Необходимо отметить, что понятие регионального Комплексного плана транспортного обслуживания населения не является в России абсолютным новшеством: впервые необходимость разработки региональных КПТО была зафиксирована в Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, принятой ещё в 2014 году^[5].

В соответствии с Концепцией, от регионов требовалась разработка и согласование с Минтрансом России КПТО на средне- и долгосрочный период (на 5-30 лет). На основе прогнозных показателей пассажирских перевозок, целевых параметров транспортной доступности, мобильности населения и бюджетных ограничений, разработчики должны были предложить мероприятия по координированному развитию пассажирских автобусных и железнодорожных перевозок (прежде всего — в пригородном сообщении), и обосновать необходимые размеры финансирования.

КПТО были разработаны и приняты всеми регионами до 2017 года; однако актуализация этих документов впоследствии не производилась, и сложно сделать какие-либо выводы о том, насколько полно запланированные в них мероприятия были реализованы.

В 2018-2019 Минтранс России годах вёл работу над проектом федерального закона «О комплексном транспортном обслуживании населения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[6]. Законопроектом предусматривалась разработка региональных КПТО (распространяющихся уже на все виды транспорта), а также обязательных к применению региональных стандартов комплексного транспортного обслуживания. Хотя в итоге законопроект и не был внесён в Государственную Думу, он позволил сформулировать основные подходы к координированному планированию транспортного обслуживания населения на региональном уровне, которые получили дальнейшее развитие и были реализованы уже в 2019 году, в рамках Национального проекта «Безопасные качественные дороги» (НП «БКД»).

КПТО как улучшение КСОТ

Подготовка регионами-участниками НП «БКД» Комплексных схем транспортного обслуживания (КСОТ) — документов, функционально аналогичных КПТО, — началась с 2019 года. Методические подходы к разработке региональных КСОТ^[7] предусматривают разработку и обоснование системы согласованных мероприятий по развитию регулярных перевозок пассажиров по межрегиональным и межмуниципальным маршрутам, на основе данных обследований пассажиропотоков, математического моделирования транспортной региональной системы и оценки социально-экономических эффектов, и в увязке с мероприятиями по развитию инфраструктуры всех видов транспорта (устанавливаемых региональной Программой комплексного развития транспортной инфраструктуры), а также с мероприятиями по организации дорожного движения.

К настоящему времени, региональные КСОТ разработаны большинством субъектов Российской Федерации.

В ходе этой работы, в целом успешно проведенной большинством регионов, стал очевиден ряд проблем, как методического, так и нормативного характера. Главной из них стало отсутствие на уровне федерального законодательства норм, устанавливающих обязанность и полномочия региональных властей по разработке КСОТ (или аналогичных документов). Во многих случаях это затрудняло проведение работ, зачастую организация конкурсных процедур блокировалась контролирующими органами под предлогом отсутствия надлежащего основания для разработки. Именно для решения этой проблемы, Минтрансом России были инициированы изменения в закон «Об организации регулярных перевозок пассажиров…».

С методической точки зрения, выявлены, в т.ч. следующие часто встречающиеся недостатки региональных КСОТ:

•  
• Формальный подход к разработке аналитических разделов, когда анализ сводится к цитированию утверждённых документов, планов и программ, без каких-либо выводов;
• Недочёты при планировании транспортных обследований, и, как следствие — неполнота исходных данных, загружаемых в транспортную модель (так, при разработке транспортных моделей регионов иногда не производится обследование подвижности в местном сообщении внутри населенных пунктов, что ведет к некорректному прогнозированию загрузки дорожной сети);
• Недостаточная обоснованность предлагаемых мероприятий — различные ошибки при формировании вариантов проектирования КСОТ и оценке социально-экономического эффекта мероприятий;
• Нарушение требований к графическим материалам в составе КСОТ.

Указанные недостатки, как и в целом практика применения действующих методических рекомендаций, потребовали внесения определенных изменений в методический аппарат. В ходе разработки проекта Порядка подготовки и реализации КПТО, которую до конца 2023 года планирует завершить Минтранс, эти недостатки методического обеспечения будут устранены.

С учётом изложенного, при разработке требований к содержанию и порядку подготовки КПТО и региональных стандартов качества транспортного обслуживания, Минтранс России будет руководствоваться следующими основными принципами:

• КПТО субъектов Российской Федерации рассматриваются как функциональный аналог КСОТ — это документ планирования транспортного обслуживания, решающий те же задачи. Исходя из этого, у регионов, разработавших и принявших КСОТ, не будет возникать обязанности по разработке КПТО до истечения срока действия утвержденных документов. По истечении этого срока, КПТО будут разрабатываться и приниматься регионами взамен КСОТ и региональных Документов планирования регулярных перевозок^[8].
• Разработка КПТО будет осуществляться на основе тех же методических подходов, что и КСОТ: на основе анализа существующей инфраструктуры и маршрутной сети ПТОП, данных обследования пассажиропотоков и результатов математического моделирования, в рамках КПТО будет предлагаться и обосновываться с учётом социально-экономических эффектов, программа мероприятий по совершенствованию транспортного обслуживания населения.
• В то же время, в сравнении с КСОТ, в рамках КПТО планируется большее внимание уделить анализу и совершенствованию финансовой модели работы общественного транспорта. При обосновании мероприятий КПТО, помимо оценки социально-экономических эффектов, от разработчика потребуется прогнозирование эксплуатационных расходов и суммарных ожидаемых расходов бюджета на осуществление регионального транспортного заказа.
• Разрабатываемые в координации КПТО и региональные стандарты транспортного обслуживания населения, будут предполагать более активное участие регионов в организации транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах регулярных перевозок. Прежде всего, это будет достигаться через установление в региональных стандартах требований к качеству транспортного обслуживания в границах населённых пунктов. Кроме того, в разрабатываемом методическом обеспечении планируется подготовить отдельный набор рекомендаций для случаев, когда полномочия муниципалитетов по организации транспортного обслуживания населения переданы на уровень субъекта (а такая практика становится в России всё более распространённой).

Какие проблемы нормативного регулирования остаются?

Несмотря на то, что внесение изменений в закон «Об организации регулярных перевозок пассажиров…», позволило решить ключевую проблему в нормативной сфере — обеспечить «легитимизацию» единого регионального документа транспортного планирования в части организации транспортного обслуживания, ряд проблем нормативного регулирования по-прежнему сохраняется:

1. 1. Не установлен единый механизм реализации мероприятий, предусмотренных КПТО (даже обязательность реализации КПТО законом прямо не предусмотрена — во всех нормах КПТО указан как альтернатива документу планирования регулярных перевозок);
   2. Не установлен механизм координации КПТО с документами стратегического планирования регионального уровня (от стратегии социально-экономического развития до государственных программ), а также с документами транспортного планирования (региональные и агломерационные ПКРТИ, агломерационные КСОДД), разработанными в рамках НП «БКД»;
   3. Кроме того, исходя из предмета регулирования федерального закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров…», КПТО формально не может содержать обязательных мероприятий по совершенствованию работы водного, воздушного и железнодорожного транспорта.

Чем уже сейчас стоит заняться регионам?

Тем не менее, поскольку порядок подготовки и реализации КПТО устанавливаются региональным законодательством^[9], регионы располагают всеми необходимыми инструментами для того, чтобы преодолеть указанные препятствия самостоятельно.

Решение возложить разработку нормативного обеспечения КПТО на власти регионов, безусловно, носит вынужденный характер. Но принятие по инициативе Минтранса России пакета скоординированных изменений в федеральный закон «О стратегическом планировании…» (в части механизмов реализации КПТО), Градостроительный кодекс (в части координации с региональными Схемами транспортного планирования) и закон «Об организации регулярных перевозок пассажиров…» потребовало бы гораздо большего времени на согласование, при негарантированном результате.

Таким образом, для субъектов Российской Федерации актуальной задачей сейчас стало принятие региональных законов в области транспортного планирования («Законов о КПТО»), которые создадут необходимую правовую основу для разработки, актуализации и реализации нового документа транспортного планирования, идущего на смену КСОТ. Хотя на решение этой задачи есть достаточно времени (до истечения срока действия утвержденных КСОТ), её нецелесообразно откладывать — подготовка и принятие реально работающих региональных законов может потребовать значительного времени, даже при методической и информационной поддержке, которую готов предоставить Минтранс России.

Примечания: