Трамвай «Концессия», или как наладить модернизацию транспорта

Определить лучший формат ГЧП для развития проектов в сфере общественного транспорта в условиях современных реалий России – невозможно. О ловушках и слабых местах моделей концессии и полного госфинансирования рассказывает Владимир Валдин, директор по решениям в области общественного транспорта компании SIMETRA

Wrong concession, или трудности перевода

В последнее время профессиональное сообщество при разговорах о базовых моделях обновления и модернизации на транспорте рассматривает два формата его реализации: концессия и госзакупки.

Концессии в их трактовке в положениях федерального закона №115-ФЗ РФ и с точки зрения чистой теории — довольно четкий инструмент, позволяющий привлекать заемное частное финансирование для реализации капиталоемких проектов, в том числе — на транспорте.

У этого формата внушительная армия сторонников, которые аргументируют свой энтузиазм массой «за» и почти нулём «против». Приводится довод о возможности привлекать относительно недорогие деньги за счет фондирования со стороны Центробанка, есть возможность привлекать существенные объёмы средств в короткие сроки, концессионер участвует в системе управления общественным транспортом (частная инициатива, «хозяин» и т.д.).

Однако здесь есть нюанс: в российском профессиональном сообществе сложилось ложное представление о том, что весь передовой западный мир развивает общественный транспорт «по концессионной модели ГЧП».

А это абсолютно не так.

Английское слово concession не является концессией в понимании нашего федерального закона. Это просто «договор, соглашение». В случае с транспортом — чаще всего, обычный договор между городскими властями и подрядчиками, который подразумевает форму брутто-контракта.

Например, общественный транспорт Лондона не работает «по концессии» (в российском понимании, с разделением инвестиций и передачей в управление собственности) — там реализована модель, которая именуется «франшизой» (от имени города), а фактически является тем, что у нас получило неофициальное имя брутто-контракта — полной оплаты городом стоимости работы перевозчика. Весь комплекс организационных и инфраструктурных вопросов решает город, а перевозчику оплачивается километраж, время аренды техники и работа персонала.

Кстати, в наших реалиях при разговорах о брутто-контрактах часто вспоминают только про пробеги, забывая о том, что на ряде маршрутов есть и вынужденные простои техники. А стоимость труда персонала, конечно, даже в процентном соотношении далека от многих зарубежных коллег, но совсем не нулевая, а ещё должна индексироваться.

Концессия ≠ успех

Более того, концессия в варианте «по-русски» за рубежом применяется крайне редко и с весьма спорными, иногда — прямо провальными результатами.

Два ярких примера: проекты новых трамвайных сетей в пригороде Лиссабона и в Рио реализовывались как раз по очень близкой схеме, и оба, что называется, «не взлетели». Фактором провала стала неспособность сторон — государства и частных предпринимателей — элементарно распределить ответственность, провести выверенный экономический расчет проекта, создать благоприятные условия для развития проектов на уровне инфраструктуры и регулирования.

Так, в Португалии просчитались с трассировкой линии, не достроив ее до центров концентрации пассажиропотока, а в Бразилии ожидания ухода с прилегающих маршрутов «маршруточников» не оправдались — город оказался бессилен на них повлиять. В результате оба проекта столкнулись с серьёзными проблемами окупаемости по выручке, на которую были ориентированы.

Конечно, есть схема с так называемым минимальным гарантированным доходом (МГД), когда частный инвестор заранее заручается доплатой до несостоявшегося уровня дохода и прибыли от государства или муниципалитета, таким образом перекладывая на него часть ответственности за формирование пассажиропотока.

Но такая схема достаточно конфликтна, особенно когда размер МГД начинает превышать определённые рамки. Помимо этого, она не позволяет покрыть реально проявившиеся слабости проектов в случае обнаружения таковых. В её рамках городу крайне сложно просчитать свой объем расходов по проекту и, соответственно, заложить плановое финансирование.

Отсюда следует, что любые варианты сотрудничества государства и бизнеса необходимо рассматривать с точки зрения бюджетной эффективности, а не ориентироваться на какую-либо конкретную форму ГЧП.

Культура управления ест бюджеты на завтрак

С точки зрения государства и его политики расходования бюджетных средств преимущества всегда будут получать проекты, предлагающие максимальный результат за наименьшие расходы для его достижения.

Но транспорт — это такая область, где обойтись малой бюджетной кровью нереально. Возьмем условный парк троллейбусов на 100 машин плюс вся инфраструктура — это что-то около 5 млрд рублей.

Или пример из жизни: восстановление трамвайного маршрута № 8 — рельсы, составы, остановки обошлись концессионеру ООО «ТКК» только в первой части проекта в 7 млрд рублей. А общая стоимость «Чижика» по контракту превышает 33 млрд рублей.

Это очень большие средства, которые частной стороне проекта хотелось бы потратить как можно более эффективно, а также побыстрее вернуть — насколько это в принципе возможно в такой области, как пассажирские перевозки.

Участие частного бизнеса в концессионных проектах на создание каких-либо систем предполагает, что в группу концессионного соглашения входит муниципалитет как гарант и как организатор, обычно — по схеме DBO (design+build+operate), которая в мире получила широкое распространение в транспорте, когда заранее проговаривается цена контракта жизненного цикла.

Однако работа по классическому рыночному формату на таких проектах оказывается не самой экономически успешной затеей хотя бы потому, что стороны часто говорят на разных языках и живут в разных мирах — а в итоге не могут между собой договориться, не способны провести перераспределение полномочий и зон деятельности.

В Петербурге, например, это привело к ситуации, когда произошла фрагментация транспортной сети (разорваны беспересадочные связи) а участок трамвайной линии, специально построенный в рамках концессии за 2 млрд рублей, не может быть введен в эксплуатацию по организационным причинам.

Слепое следование 115-ФЗ вопреки здравому смыслу заводит самые благие намерения и передовые начинания в тупик и стагнацию.

Госконтракты на стагнацию

С другой стороны, классические госконтракты, в том числе «жизненного цикла», также не лишены недостатков и имеют много сложностей с точки зрения законодательной перспективы.

Конечно, возможен вариант, когда частная компания работает в рамках 44-ФЗ, фактически реализуя модель ГЧП, когда частный инвестор приходит как сервисная компания, и бюджет возмещает ему деньги.

Но здесь часто возникает ситуация, когда состояние инфраструктуры и требуемый ею текущий ремонт реализуется в условиях ограниченных средств, что вызывает эффект «проедания» основных фондов на развитие транспортной сети и не позволяет модернизировать и даже качественно эксплуатировать современный подвижной состав.

То есть, госденьги в рамках такого ГЧП выделяются не в том объеме и не совсем на то, что подразумевает собой подлинное развитие.

С другой стороны, без государства задачи управления, например, трамвайной сетью целого города, попросту не решаются. Нельзя дезинтегрировать инженерные сети, нельзя дезинтегрировать дороги и провода, передав их наиболее «выгодные участки» «эффективным частникам».

Разные организации могут и должны обслуживать различные элементы и участки транспортной системы, но в инфраструктурных решениях регулятор и главный заказчик — это всегда общество и государство, как выразитель его интересов.

Отсюда главная задача вообще всех проектов в отрасли: настройка баланса взаимодействия. Пока что, это происходит мучительно непросто. Что конкретно в Петербурге видно сейчас на примере проекта трамвайной линии в Шушары, где конечная станция будущей линии никак не может «подобраться» на удобное расстояние до сложившегося пересадочного узла, таким образом заранее обрекая пассажиров на ежедневные длительные прогулки под открытым и не всегда ласковым небом по нескольку сотен метров.

Заключение

В апреле 2020 года компания SIMETRA выпустила «Рейтинг городов России по качеству общественного транспорта». Рейтинг не показывает преимущество той или иной формы развития общественного транспорта, но довольно точно фиксирует «среднюю температуру по больнице», которая находится немного в повышенном диапазоне.

У нас есть достаточно приличные транспортные системы, но они оцениваются как таковые не на мировом уровне, а относительно общего уровня в стране, и технически часто либо уже работают на пределе своих возможностей, либо к нему подходят.

С учетом сказанного, а также сохраняя объективный взгляд на отрасль, трудно выступать сторонником стопроцентного госуправления. Но и бездумно ратовать за концессионный формат, который сам по себе не решает абсолютно ничего, тоже нельзя.

Путь к результатам — в отказе от слепого «моления» на тот или иной вариант. Не существует панацеи ни от чего, и несмотря на постоянное стремление многих всё упростить и разранжировать, если бы это в принципе было возможно, то многие профессии давно бы уже вымерли за ненадобностью.

Действительно, концессия и госфинансирование решают определенную часть насущных проблем, но всегда необходимо понимать границы их применимости.

Так, из-за огромных объемов инвестиций и высочайших рисков организационно-бюрократического характера в крупных городах в России, концессия в понимании 115-ФЗ — крайне спорная и неочевидная по своей эффективности модель.

А вот запуск на концессионных началах трамвайной линии, фактически системы, в небольшом городе — с нуля или на базе того, что уже практически развалилось без инвестиций, но без громады переменных в виде границ субъектов федерации, комитетов и юрлиц — может стать вполне рабочим вариантом при должном подходе к расчету экономики проекта.