РКПТО и РСТО: новые реалии документов транспортного планирования

С 1 марта в российское транспортное планирование полноценно вошли новые типы документов — региональные комплексные планы транспортного обслуживания (РКПТО) и региональные стандарты транспортного обслуживания населения (РСТО). С этого дня вступили в силу изменения, внесённые в Федеральный закон № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации…»: в него добавлены положения, регулирующие принятие и реализацию РКПТО и РСТО.

Подробно ключевые вопросы разработки и реализации новых документов рассмотрели 5 марта на специальном вебинаре, организованном Ассоциацией транспортных инженеров.

На вебинаре участники обсудили:

• какие параметры нужно включать в РСТО, и какие мероприятия для их реализации — в РКПТО;
• важность математического транспортного моделирования для создания РСТО и РКПТО;
• судьбу ранее разработанных документов транспортного планирования (ПКРТИ, ДПРП, КПТО);
• проблемы и риски при реализации и создании РСТО и РКПТО.

Также на вебинаре были обсуждены ответы, полученные Ассоциацией транспортных инженеров от Минтранса России и даны рекомендации экспертов Ассоциации по разработке РСТО и РКПТО.

Зачем нужны РСТО и РКПТО?

Ещё в прошлом году на TR.ru — Транспорт в России была опубликована подготовленная Центром транспортного планирования Академии интеллектуальных транспортных систем в автомобильно-дорожном комплексе РУТ (МИИТ) статья о будущих изменениях в 220-ФЗ.

Открывая вебинар, Вице-президент Ассоциации транспортных инженеров, директор Академии ИТС РУТ (МИИТ) Екатерина Брязгина сообщила, что в Ассоциацию поступило много вопросов, связанных с появлением новых нормативных требований по РКПТО и РСТО. Обозначилась правовая неопределённость по некоторым вопросам, в связи с чем решено консолидировать экспертное мнение членов Ассоциации. Более того, Ассоциация обратилась за некоторые разъяснениями в Минтранс России и получила мнение федерального органа исполнительной власти.

Поэтому наряду с проведением АТИ регулярных учебных программ («Создание информационных систем на базе транспортных данных», «Создание транспортных макро- и микромоделей», «Эксплуатации развитие городских транспортных систем») возникла необходимость в проведении специального вебинара.

Вместе с Екатериной Брязгиной в вебинаре АТИ участвовали и выступали с экспертными докладами Владимир Валдин, Андрей Горев, Дмитрий Казьмин и Владимир Пащенко.

Для реализации изменений, предусмотренных с 1 марта в Федеральном законе № 220-ФЗ с включением в него понятий РКПТО и РСТО, Правительство РФ в конце 2023 года приняло два постановления:

• об утверждении методики формирования РКПТО (№ 1983 от 24.11.2023);
• об утверждении требований к РСТО (№ 2086 от 08.12.2023).

Сама идея стандартизации качества транспортного обслуживания — не новая. Впервые социальный стандарт транспортного обслуживания появился ещё в 2017 году (распоряжение Минтранса России от 31.01.2017 № НА-19-р). И несмотря на необязательность его применения, он стимулировал принятие в ряде регионов собственных стандартов транспортного обслуживания.

Главная идея стандартизации — в том, чтобы планирование развития пассажирских перевозок способствовало достижению необходимых показателей, установленных стандартом. РСТО — инструмент транспортной политики, оформленный в виде конкретных показателей и значений.

В отличие от ранее утверждённого федерального стандарта транспортного обслуживания, делавшего упор на надёжность, доступность и комфортность перевозок, в РСТО акценты немного сместились. РСТО устанавливает перечень показателей регулярных перевозок пассажиров и их целевые значения по трём направлениям:

• доступность регулярных перевозок пассажиров;
• безопасность;
• комфортность.

Доступность общественного транспорта в свою очередь делится на:

• информационную (уровень осведомлённости о наличии сервиса и возможности построения маршрута);
• территориальную (наличие сообщения, остановочных пунктов и расстояние до них);
• топологическую (возможность совершения поездки с использованием имеющейся маршрутной сети);
• физическую (возможность посадки в транспортное средство и размещения в нём);
• ценовую (абсолютная или относительная стоимость поездки).

Комфортность оценивается в части:

• ожидания;
• передвижения;
• пересадок.

Безопасность подразделяется на

• безопасность движения;
• экологическую безопасность.

Автомобильный и городской наземный электрический транспорт рассматривается во взаимосвязи с перевозками пассажиров и багажа иными видами транспорта общего пользования (железнодорожный, воздушный, водный и внеуличный транспорт), организация которых отнесена к компетенции исполнительных органов субъектов РФ.

Горизонт установления стандартов — пять лет, в том числе с возможностью указания разных значений показателей по годам.

РСТО — достаточно гибкий инструмент, позволяющий произвольно формировать набор конкретных показателей. Допускается установление иных, не предусмотренных в требованиях Постановления № 2086 показателей безопасности, доступности и комфорта. В разных регионах РСТО могут существенно отличаться, но при этом учитывать специфику региона как на уровне потребностей, так и на уровне финансовых возможностей: они должны содержать реалистичные ориентиры.

Основной набор показателей в РСТО, указанный в Постановлении Правительства РФ № 2086, главным образом, ориентирован на городской транспорт. Подходы к качеству транспортного обслуживания в городах и сельской местности имеют существенные различия. Но в рамках одного региона для разных его районов можно учитывать разные значения целевых показателей. Также различные показатели могут различаться для видов сообщения и типов маршрутов. Перечни показателей РСТО и их целевые значения устанавливаются правительствами субъектов РФ.

Основное необходимое требование для стандартизации качества пассажирских перевозок и его улучшения — единые и регулируемые транспортные системы, образующиеся в случае полного охвата контрактной системой всех маршрутов сети. Появление новых документов делает ещё большим анахронизмом перевозки по нерегулируемым тарифам («маршрутки»), не поддающиеся планированию, учёту и не обеспечивающие стабильность транспортного обслуживания, всецело завися от воли перевозчика.

Эксперты обратили внимание, что новые документы транспортного планирования (РСТО и РКПТО) должны быть официально утверждены и размещены на порталах публичных органов власти.

Как РСТО влияют на РКПТО

РКПТО — инструмент достижения показателей РСТО. И если показатели РСТО заложены слабыми, то и РКПТО окажется обеднённым на мероприятия по повышению качества перевозок.

Есть и другой риск: без создания транспортной модели региона или агломерации можно существенно ошибиться со значениями показателей стандартов, а затем также не угадать и с необходимыми мероприятиями РКПТО.

Из этой взаимосвязи вытекает и то, что разработку РСТО и РКПТО лучше вести параллельно, чтобы запланировать реалистичные и эффективные мероприятия, позволяющие привести транспортное обслуживание к ориентирам, заложенным в РСТО. Принятие РКПТО должно закрепить финансовые обязательства регионов по оплате транспортной работы, по организации дорожного движения.

Как и РСТО, РКПТО тоже допускают вариативные изменения по составу. Поэтому задание на разработку РКПТО в одном регионе может сильно отличаться от задания для другого региона в зависимости от экономических, социальных, географических особенностей, а также административно-территориальных особенностей управления транспортными системами.

Поскольку РСТО утверждаются на пять лет, то и РКПТО должны иметь такой же горизонт планирования.

По сравнению с документацией, которая разрабатывалась регионами для участия в мероприятиях нацпроекта «БКД», связка РКПТО-РСТО более подробно рассматривает вопросы, связанные с общественным транспортом и потенциально позовляет сформировать более клиентоориентированный подход к транспортным системам. Для этого транспортная система должна быть оптимизирована под нужды пассажира с учётом финансовых ограничений регионов.

Муниципальные маршруты в новых документах

Буква «Р» в аббревиатурах РКПТО и РСТО означает «региональный». В то время как перевозки в городах, основные по объёму для наземного транспорта, по умолчанию относятся к компетенции муниципалитетов.

В то же время стандарты транспортного обслуживания задаются для всего региона, независимо от муниципальной и межмуниципальной принадлежности сообщения, хотя могут иметь разные целевые индикаторы. При этом муниципальным образованиям, сохраняющим полномочия по транспортному обслуживанию, для достижения показателей РСТО может потребоваться финансовая поддержка региона на проведение мероприятий.

Муниципальные маршруты в РКПТО попасть могут. Механизм передачи полномочий по транспортному обслуживанию от муниципалитетов на уровень региональных минтрансов, предусмотренный Федеральном законом № 131-ФЗ о местном самоуправлении, практикуется во многих регионах страны. Так, Минтрансу Подмосковья доверили организацию перевозок муниципалитеты Можайска и Долгопрудного, в Нижегородской и Челябинской областях на областной уровень полномочия переданы муниципалитетами, входящими в одноимённые агломерации. В Чувашии региональные власти занимаются муниципальными перевозками Чебоксарской транспортной агломерации, уже включающей в себя Чебоксары и Новочебоксарск, и по мере продолжения реформ она будет расширяться дальше. Региональные центры Йошкар-Ола, Кострома, Курск, Пенза и Ярославль передали полномочия своим регионам. Минтранс Тверской области и местный «Организатор перевозок» провели транспортную реформу уже в нескольких муниципалитетах региона. В Мурманской области пошли, пожалуй, дальше всех и передали «наверх» все муниципальные перевозки.

С разделением перевозок на муниципальные и межмуниципальные связано несколько «подводных камней» создания и реализации РКПТО:

• стандартизация качества перевозок по межмуниципальным маршрутам без вовлечения в этот процесс муниципальных маршрутов обесценивает идею и обнуляет эффект от стандартизации во всём регионе;
• необходиомость координации межмуниципальных и муниципальных маршрутов;
• если РСТО устанавливает показатели качества, а РКПТО предусматривают мероприятия, связанные с муниципалитетами, остаётся открытым вопрос обеспечения выполнения этих мероприятий силами муниципалитетов.

Похоже, будущее при разработке РКПТО лежит в усилении тенденции передачи полномочий по организации транспортного обслуживания от муниципалитетов на уровень региона. В регионах, не сделавших это, РКПТО будут «промахиваться» мимо основного объёма перевозок, не улучшая качества пассажирских перевозок на муниципальных маршрутах.

Межрегиональные маршруты в РКПТО и РСТО

Первая литера аббревиатур «Р» означает «региональный». Тем не менее, участники вебинара сошлись во мнении, что межрегиональные маршруты и мероприятия для них тоже могут отражаться как в РСТО и РКПТО, если они — смежные межрегиональные. К таким парам субъектов, имеющих возможность заключать между собой соглашения по организации транспортного обслуживания и распределять ответственность за организацию межрегиональных маршрутов, относятся Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область, Крым и Севастополь, Краснодарский край и Адыгея. Во всех случаях большие агломерации оказались разделены административными границами субъектов. В то же время, по аналогии с нормами, утверждёнными 220-ФЗ, принадлежность организации транспортного обслуживания того или иного маршрута к одному из субъектов позволяет распространить на них и действие соответствующего РСТО и РКПТО. Согласование мероприятий в отношении смежного межрегионального маршрута с другим регионом — отдельный вопрос, требующий проработки на уровне двух соседей.

Какие показатели выбрать для РСТО

Эксперты Ассоциации транспортных инженеров предложили свои рекомендации для выбора целевых показателей РСТО:

• использовать показатели с утверждённой методикой расчёта (или утвердить её в составе РСТО);
• обеспечить простоту мониторинга значений целевых показателей (возможность мониторинга без дополнительной актуализации математической транспортной модели или выполнения специальных транспортных обследований);
• включать показатели, характеризующие скорость движения подвижного состава на маршрутах;
• применять отдельные наборы показателей для разных видов сообщения и маршрутов.

В качестве предлагаемых целевых показателей доступности рекомендуется выбор:

• доли населения или площади застроенной территории в нормативном радиусе пешеходной доступности;
• интервала движения;
• времени начала и окончания работы маршрутов;
• ценовой доступности транспортного обслуживания (доли среднемесячных расходов пассажира на осуществление поездок автомобильным и городским электрическим транспортом);
• скорости сообщения пассажирского транспорта общего пользования;
• доли рейсов, выполненных с соблюдением расписания;
• частоты движения (рейсов в сутки).

При этом три первых показателя имеют смысл только для городских перевозок.

Среди показателей комфортности большинство позиций относятся к городскому транспорту:

• наполняемость подвижного состава в часы пик (пасс./кв.м);
• максимальное количество пересадок или пересадочный коэффициент;
• наличие единых проездных на маршрутах автобуса и горэлектротранспорта.

Более универсальными для применения являются требования комфортности по доле транспортных средств, удовлетворяющих установленным требованиям к конструкции (оснащение АСОП, оборудование для перевозки МГН, низкий пол, наличие кондиционеров и так далее), среди которых только низкопольность относится к «городским» характеристикам.

Наиболее универсальными для применения среди всех видов перевозок являются рекомендованные показатели безопасности:

• удельное число ДТП с участием пассажирского транспорта общего пользования (на 1 км пробега, единицу подвижного состава и т.д.);
• доля подвижного состава экологического класса Евро-4 и выше.

Отдельные целевые показатели рекомендуется устанавливать для внутригородских муниципальных маршрутов (если полномочия по ним переданы на региональный уровень), а также межмуниципальных пригородных маршрутв в пределах городских агломераций. Здесь в приоритете:

• интервалы движения;
• время начала и окончания работы;
• пешеходная доступность;
• число пересадок.

Для муниципальных маршрутов на сельских территориях (пригородные муниципальные маршруты) и межмуниципальных маршрутов для связей за пределами агломераций важнее будут:

• число рейсов в сутки;
• соблюдение расписания;
• оборудование остановочных пунктов (комфортность ожидания при низкой частоте движения).

Большинство инфраструктурных мероприятий в регионах проводятся за счёт бюджетного финансирования. В то же время транспортные концессии чем дальше, тем шире применяются в различных регионах. Поэтому участники вебинара рекомендовали отображать в показателях РСТО и мероприятиях РКПТО инвестиционные и концессионные мероприятия с внебюджетными источниками финансирования.

Роль транспортного моделирования в разработке РСТО и РКПТО

Из шести этапов формирования РПКТО математическое моделирование требуется использовать на четырёх. Без него можно обойтись лишь при оценке существующего состояния транспортного обслуживания и определении мероприятий уже выбранного для реализации варианта. На остальных стадиях сложность большинства транспортных систем и объём информации де-факто не дадут ограничиться «эксель-аналитикой» для:

• прогноза объёма перевозок пассажиров и транспортного спроса;
• выбора предлагаемого к реализации варианта транспортного обслуживания;
• оценки объёмов мероприятий по транспортному обслуживанию населения;
• мониторинга реализации РКПТО (для этого этапа также желательно наличие автоматизированного механизма обратной связи, основанного на математике).

При этом, чем выше качество исходных данных, тем лучше и основа для транспортного моделирования и последующей реализации возможных вариантов сценариев развития транспортной инфраструктуры.

В методологическом плане создание РКПТО не отличается от других документов транспортного планирования. Задача математического моделирования — увязать интересы всех сторон (заказчик перевозок, пассажир, исполнитель, инвестор).

Транспортное моделирование позволяет выполнять:

• отображение и анализ данных из электронных систем управления и контроля над перевозками;
• анализ, оперативный перерасчёт и обновление матриц спроса;
• валидацию результатов обследований пассажиропотоков;
• моделирование сетей с учётом пересадочности и мультимодальности;
• оценку необходимой транспортной работы и экономики маршрутов;
• тарифное моделирование (оценку кассового покрытия и доходности);
• определение требований к транспортным средствам и персоналу;
• визуализацию данных обследований и расчётов;
• анализ и разработку расписаний.

Реализации РКПТО в регионах должно сопутствовать создание мультимодальной транспортной модели — единой платформы, объединяющей данных из различных источников для оперативного и долгосрочного прогноза и принятия стратегических и тактических управленческих решений.

Среди результатов математического моделирования немало показателей, имеющих численное и графическое выражение, позволяющие сопоставить сценарии с критериями, заложенными в РСТО, в том числе основой для РПКТО и ДПРП являются систематизированные связанные электронные таблицы и базы транспортных данных с возможностью коррекции и настройки любой обратной связи.

Оптимальную транспортную сеть в рамках транспортного моделирования можно построить, выделив пять основных этапов:

• разработка методики оценки эффективности;
• разработка транспортной модели;
• формирование предложений по оптимизации;
• расчёт пассажиропотоков и показателей по сценариям;
• сравнение и комбинирование сценариев для определения оптимального варианта.

В случае с разработкой РКПТО эффективность транспортной сети напрямую зависит от достижения показателей РСТО.

Для городов формирование эффективной транспортной сети связано с созданием опорной маршрутной сети, в том числе системы магистральных маршрутов и удобных пересадок между ними, обеспечивающих:

• обслуживание плотной городской застройки;
• расположение остановочных пунктов в пешеходной доступности от обслуживаемых объектов;
• преимущественную связь объектов или районов, находящихся на небольшом расстоянии друг для друга;
• прямолинейность основных корреспонденций маршрута.

При этом пересадки между маршрутами для эффективной работы сети должны быть либо бесплатными, либо по сниженному тарифу в течение определённого времени (45-120 минут, в зависимости от топологии сети). Высокий пассажиропоток на магистральных маршрутах достигается за счёт сетевого эффекта — увеличения свободы выбора направления перемещения и минимизации времени ожидания транспорта.

В пределах регионов магистральным и скоростным магистральным транспортом может рассматриваться железнодорожный. Методики РКПТО позволяют возможность учёта железнодорожного транспорта в качестве основы функционирования сети.

Создание эффективных сетей общественного транспорта приводит к изменению модального расщепления (modal split) — сдвигу соотношения пользования между личным автомобилем и общественным транспортом в пользу последнего.

Нормативная база позволяет с помощью математического моделирования рассчитать:

• пассажиропотоки и транспортный спрос;
• социально-экономические эффекты;
• экономию времени в пути;
• изменение модального расщепления;
• экологический эффект (изменения уровня выхлопа).

Однако нет универсальных формул и методик для определения

• изменения затрат на инфраструктуру;
• экологического эффекта (изменения абразивного загрязнения);
• расширенных экономических эффектов.

Последнее является и общемировой проблемой. По мере нарастания урбанизации всё популярнее становится подход Land Value Capture («захват стоимости земли»), позволяющий возмещать и реинвестировать прирост стоимости земли в результате инвестиций в инфраструктуру.

Однако по состоянию на конец 2023 года формирование международного справочника и статистических материалов в этой области продолжается, и математического выражения этого подхода пока не представлено. Тем не менее, при моделировании желательно учитывать расширенные экономические эффекты, которые имеют большое влияние на развитие территории.

Как напомнили участники Ассоциации транспортных инженеров, талант транспортного инженера состоит в том, чтобы создать достоверную картину даже из противоречивых и неполных данных путём применения правильного инструмента.

Количество программных продуктов на рынке транспортного моделирования позволяет сделать выбор, пусть и не широкий, в пользу одного из решений. В то же время этот выбор — всецело прерогатива заказчика, что подтвердили прошлогодние события в Экспертном совете Минтранса России по мониторингу и оценке качества разработки документов транспортного планирования субъектов Российской Федерации.

Пора ли уже утверждать РСТО и РКПТО?

Из положений Федерального закона № 220-ФЗ (ч. 4.1. ст 2) вытекает необходимость принятия региональных нормативных актов, устанавливающих порядок подготовки РКПТО. Им необходимо определить:

• орган исполнительной власти, ответственный за организацию разработки РКПТО;
• порядок согласования РПКТО с муниципальными образованиями (при необходимости — например, в случае передачи полномочий по транспортному обслуживанию);
• порядок реализации мероприятий РКПТО (включение их в соответствующие государственные программы регионов);
• порядок мониторинга достижения целевых показателей РКПТО, установленных РСТО;
• порядок внесения изменений в РКПТО (по истечении действия РСТО через пять лет, и до этого срока при необходимости).

Здесь эксперты столкнулись с парадоксом: с одной стороны, с 1 марта положения 220-ФЗ, касающиеся РСТО и РКПТО, вступили в силу, с другой — регионы ждали разъяснений по порядку разработки документов. И здесь федеральному Минтрансу их порадовать пока нечем: разработку методических указаний, предварительно, будут вести до конца 2024 года, а утвердить их могут только в 2025 году. Тем временем в некоторых субъектах контрольные органы уже начали предъявлять претензии за отсутствие новомодных документов, либо за использование, по их мнению, «устаревших».

В то же время и затягивать с разработкой РКПТО тоже не стоит: их наличие может в любой момент стать плюсом при отборе в новых проектах с государственным финансированием. Но с учётом некоторых неопределённостей в методологии, регионам желательно подстраховаться и предусмотреть механизм, позволяющий видоизменять РКПТО в течение его пятилетнего срока действия.

Корректировать критерии РСТО нельзя только в том случае, если они ранее позволили пройти отбор для получения федерального финансирование в рамках мероприятий, на которые распространено действие Постановления Правительства РФ от 25.10.2023 № 1782.

РКПТО и КПТО

Название введённых РПКТО созвучно существующим с середины 2010-х годов комплексным планам транспортного обслуживания (КПТО). В большинстве регионов эти документы были единожды приняты и благополучно забыты. Они относятся главным образом к развитию железнодорожного транспорта. В соответствии с Концепцией развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, принятой ещё в 2014 году, от регионов требовалась разработка и согласование с Минтрансом России КПТО на средне- и долгосрочный период (на 5-30 лет). На основе прогнозных показателей пассажирских перевозок, целевых параметров транспортной доступности, мобильности населения и бюджетных ограничений, разработчики должны были предложить мероприятия по координированному развитию пассажирских автобусных и железнодорожных перевозок (прежде всего — в пригородном сообщении), и обосновать необходимые размеры финансирования.

КПТО были разработаны и приняты всеми регионами до 2017 года, однако актуализация этих документов, как правило, впоследствии не производилась.

В то же время, регионам, имеющие «работающие» КПТО, рекомендуется не отменять их, а синхронизировать мероприятия, указанные в них, с новыми планами, касающимися разработки РСТО и РКПТО.

Является ли РКПТО заменой ПКРТИ, КСОТ и ДПРП, а РСТО соцстандарта?

Новые РПКТО занимают часть ниши, ранее охваченных документами планирования регулярных перевозок (ДПРП), обязательными на муниципальном и региональном уровнях. Наличие ДПРП предусмотрено 220-ФЗ, поэтому они будут продолжать своё действие до разработки РПКТО. А в случае, если в регионе полномочия от муниципалитетов не передавались на уровень субъекта РФ, ДПРП по муниципальным перевозкам не будут даже дублировать РКПТО.

Полномочия по разработке ПКРТИ остаются за муниципалитетом, как и обязанности по финансированию таких работ.

Регионами-участниками нацпроекта «БКД» с 2019 года велась разработка Комплексных схем транспортного обслуживания (КСОТ) — документов, функционально аналогичных РКПТО. Они разработаны большинством субъектов Российской Федерации.

Эти документы ещё могут сыграть свою службу при отборе в рамках возможных программ будущего нацпроекта «Транспорт», поэтому эксперты Ассоциации транспортных инженеров рекомендовали не торопиться признать их утратившими силу. В то же время, ни один КСОТ, ДПРП или ПКРТИ не может заменить собой РКПТО, так как 220-ФЗ установлена обязанность регионов по разработке именно РКПТО.

Ранее утверждённые социальные стандарты транспортного имеют рекомендательный характер, но тем городам, которые их уже утвердили, эксперты рекомендовали в будущем синхронизировать с РСТО. Также рекомендуется на непротиворечивость с показателями РСТО проверить и действующие ДПРП.

В конце вебинара Ассоциация транспортных инженеров анонсировала, что для регионов, у которых есть тщательно разработанные и утвержденные КСОТ, планируют провести отдельный вебинар, на котором рассмотрят, как преобразовать их в РКПТО.

Запись трансляции вебинара, презентации спикеров, нормативно-правовые документы и итоговый документ вебинара — Рекомендации экспертов Ассоциации по разработке РСТО и РКПТО размещены в специальном разделе на сайте Ассоциации транспортных инженеров.

Анонсы новых материалов TR.ru — Транспорт в России ежедневно публикуются в нашем Telegram-канале.