Развитие трамваев и электробусов: каким регионам добавили денег?

Очередное финансовое вливание из федерального бюджета отправится в адрес регионов-участников пилотного проекта по модернизации городского электротранспорта. Однако несмотря на то, что в новом распоряжении Правительства указано 10 субъектов РФ, дополнительные средства адресованы лишь трём из них. Они смогут потратить деньги на продолжение модернизации трамвайной сети, а также закупку электробусов и зарядных станций.

При этом компании-концессионеры в процессе реализации проектов обнаруживают всё новые и новые проблемы, ведущие к увеличению первоначальных смет. Многие вопросы и возможные пути их преодоления были озвучены в начале июня на конференции «Городской общественный транспорт 2030: цели, вызовы и решения».

Денег дали больше, но не всем

В рамках программы модернизации городского электротранспорта в России было отобрано 10 регионов. Программа финансируется из трёх источников: федеральные безвозвратные субсидии (30%), льготное финансирование от Института развития ВЭБ.РФ (62%), 7,5% — собственные средства инвесторов.

Решение о выделении 10 регионам 86,5 млрд руб. для реализации проектов по комплексному развитию городского наземного электрического транспорта было принято в прошлом году. Правительством России подписано распоряжение от 31.03.2023 № 798-р, которым эти средства передаются Минтрансу России для межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Выплаты рассчитаны на 2023-2025 годы, и предназначены Краснодарскому, Красноярскому и Пермскому краям, Волгоградской, Курской, Липецкой, Нижегородской, Ростовской, Саратовской и Ярославской областям.

Из 86,5 млрд руб. общего финансирования в 2023 году на эти цели выделено 36,8 млрд руб., в 2024 году 33,0 млрд руб., а в 2025 году 16,7 млрд руб. При этом в документе уточнялось, что все показатели на 2024 и 2025 годы указаны при условии доведения объёма финансирования в соответствующем финансовом году.

Коррективы на 2024 год внесены распоряжением Правительства России от 12.06.2024 № 1482-р. Как сообщает сайт Правительства России, на реализацию проектов развития городского электрического транспорта дополнительно перераспределено более 4,8 млрд руб. Федеральные средства необходимы для продолжения и завершения ранее начатых проектов строительства трамвайных линий и запуска на маршруты электробусов.

В частности, в Ростовскую область будет направлено 879,6 млн рублей на продолжение модернизации и строительства инфраструктуры для трамвайных маршрутов — путей, тяговых подстанций и электродепо. Ранее на 2024 год предусматривалось финансирование в размере 8,279 млрд руб. — его увеличили до 9,1586 млрд руб.

Для Нижегородской области перераспределение федеральных средств позволит завершить проект по приобретению электробусов. Всего в 2024 году планируется закупить 30 машин. На это выделено 659,3 млн рублей в дополнение к ранее означенной сумме в 5,681 млрд руб. (всего 6,341 млрд руб.). При этом дополнительная сумма не позволит полностью профинансировать покупку 30 машин на прошлогодних условиях, когда по линии Минтранса России субсидировалось более 95% из закупки 120 электробусов. Даже по прошлогодним ценам (38,5 млн руб. за электробус ЛиАЗ-627400 и 42,9 млн руб. за БКМ-E450 «МиНиН» (Нижэкотранс-6256)) дополнительные средства покроют только от 51 до 57% от общей стоимости заказа.

Наибольшая дополнительная сумма предназначена для Красноярского края — 3,2791 млрд руб. (всего 5,738 млрд в 2024 году). Её назначение в пресс-релизе Правительства России не озвучено. Тем временем вопрос расторжения концессионного соглашения с ООО «Мовиста регионы Красноярск» уже дошёл до рассмотрения в арбитражном суде и ближайшее заседание назначено на 27 июня. При этом, как свидетельствует красноярское издание «Проспект Мира», ссылаясь на представителя компании-концессионера, та «выполнила все свои обязательства» и ждала подписания документов со стороны мэрии. «Мовиста» подписала кредитное соглашение с финансирующей организацией ВЭБ РФ и договор акционерного займа с учредителями. А со стороны города не было подписано прямое соглашение с финансирующей организацией, и до сих пор не получена субсидия от федерального центра. А для того, чтобы стороны подписали финансовое закрытие, субсидия должна быть доведена до муниципалитета. Сначала она доводится от федерального центра до края, а дальше Красноярский край и город должны были подписать постановление о предоставлении субсидии, между собой совершить бюджетный трансфер и довести эти средства до муниципалитета. И эта часть не была сделана.

В итоге у концессионера не смогло пойти ни получение федерального финансирования, ни получение заёмного финансирования. Заложенные в проект параметры «попадали под большие риски» из-за долгого решения финансовых вопросов. После первого квартала 2024 года, заявил директор, реализация концессии стала невозможной.

В «нагрузку» к субсидированию федеральным центром обязательств регионов-концедентов в виде капитальных грантов регионы получили средства на приобретение электробусов и зарядных станций. В Красноярске приобрели девять электробусов за 405,9 млн руб., а также зарядные станции к ним за 45,9 млн руб. При этом было потрачено около 423,8 млн руб. федерального финансирования. Учитывая информацию от концессионера и отсутствие детализированных сведений о фактическом исполнении бюджета на 2023 год, добавленная красноярцам на 2024 год сумма финансирования (3,2791 млрд руб.) как раз совпадает с прошлогодним плановым объёмом субсидии (3,7029 млрд руб) за вычетом фактически понесённых расходов на приобретение электробусов.

Остальным регионам на 2024 год сумма финансирования по программе оставлена прежней:

• Краснодарскому краю — 4,226 млрд руб.;
• Пермскому краю — 1,35 млрд руб.;
• Волгоградской области — 3,199 млрд руб.;
• Курской области — 1,988 млрд руб.;
• Липецкой области — 1,408 млрд руб.;
• Саратовской области — 2,216 млрд руб.;
• Ярославской области — 2,214 млрд руб.

Концессии: с какими проблемами сталкиваются «на местах»?

Некоторые подробности практической стороны реализации концессионных проектов по модернизации трамвайного транспорта были раскрыты 7 июня на конференции «Городской общественный транспорт 2030: цели, вызовы и решения», прошедшей в Москве на ВДНХ в рамках международной выставки-форума «Россия». Ими поделились руководитель дирекции комплексного развития системы городского общественного транспорта группы «Синара» Юрий Ильинский и заместитель генерального директора компании «Группа Мовиста». Двумя холдингами реализуется семь из 10 проектов пилотной программы, также в их активе есть и иные концессионные проекты в Таганроге, Свердловской области («Верхнепышминский трамвай») и Челябинской области.

Николай Петров отметил, что концессия — это очень гибкий инструмент, который позволяет с разных точек зрения под разным углом смотреть на процесс пассажирских перевозок и реконструкции инфраструктуры. Концессионеры берут на себя решение многих вопросов, начиная от мер федеральной поддержки, перехода на систему контрактов до возможностей и особенностей инфраструктуры, которая должна быть у современных видов транспорта — от дорожной, остановочной, пользовательской инфраструктуры до информационных сервисов и эксплуатации сетей.

Юрий Ильинский отметил, что концессия позволяет создать некий формат контракта жизненного цикла, когда в комплексе с командной работой реализуются сразу проектно-изыскательские работы, строительно-монтажные работы и эксплуатация, и на долгосрочный период это всё выстроено в единую систему.

Реализация концессионных соглашений — это возможность структурировать сложные проекты: у одного исполнителя можно заказать и реконструкцию путевого хозяйства и контактной сети, и тяговой инфраструктуры, а также депо и парков для обслуживания подвижного состава, сам подвижной состав и дальнейшую эксплуатацию. Преимуществом концессии является отсутствие у региона необходимости напрямую искать источники финансирования. Ключевая ставка ВЭБ.РФ на сегодня уже стала меньше уровня инфляции — 5,8%. По собственным средствам инвестора доходность ограничена концессионными соглашениями и кредитным соглашением с ВЭБ РФ — не более 12%. Это не очень нравится инвесторам, но учитывая, что она гарантирована и является длительной доходной ставкой, такой механизм остаётся работоспособным в рамках концессионных соглашений.

Регион обсуждает с концессионером интересный региону объём проекта, который может быть реализован в сроке инвестиционной фазы проекта. Далее считается финансовая модель проекта, и концессионер приступает к реализации. Регион или муниципалитет предоставляют инфраструктуру для реконструкции, земельные участки и имущество. Концессионер за счёт собственных средств, привлечённых субсидий, а также средств капитального гранта финансирует проектирование и строительство инфраструктурного объекта, а также закупает подвижной состав для работы на объекте.

Далее концессионер может либо только отвечать за содержание созданной инфраструктуры, либо также выступает в качестве перевозчика. В первом случае перевозками продолжают заниматься муниципальные предприятия с богатой историей и сформированным квалифицированным персоналом.

У «Группы Мовиста» заключено пять концессионных соглашений в рамках программы по модернизации городского электрического транспорта в Красноярске, Курске, Липецке, Перми и Ярославле. Общий портфель заказов составляет более 87 млрд рублей, в рамках которых обязательства концессионера — поставить более 200 единиц подвижного состава, провести реконструкцию более 200 км трамвайных путей и 32 тяговых подстанций. Состояние реализации проекта в Красноярске Николай Петров охарактеризовал как «скажем так, на паузе».

Главным обязательством концедента в концессионных проектах является предоставление земельных участков и объектов соглашения в виде имущества в реконструкцию. Почти во всех регионах при получении земельных участков и имущества концессионеры столкнулась с наличием обременений, залогов и судов на земельные участки. В целом это не является нерешаемой проблемой, но однозначно приводит к увеличению сроков предоставления земельных участков, что в свою очередь может повлечь продолжение инвестиционной фазы проекта. Пока концессионеру не предоставлены земельные участки, он не могут реконструировать их. По мнению концессионера, необходимо законодательно предусмотреть возможность упрощённой схемы изъятия земельных участков по аналогии с такими же схемами, которые применяются при строительстве федеральных автомобильных дорог и железных дорог.

Также в некоторых субъектах выяснилось, что отсутствует необходимая градостроительная документация, а именно проекты планировок территории, межевые планы. Эту работу тоже необходимо проводить ещё на стадии переговоров по заключению концессионного соглашения и не стесняться субъекту на это тратить свои деньги для того, чтобы после подписания концессионного соглашения иметь возможность своевременно предоставлять участки и не затягивать сроки проведения строительно-монтажных работ. На большей части страны строительный сезон достаточно короткий, и месяцы, которые могут пройти на получение разрешительной градостроительной документации, могут привести к срыву сроков строительного сезона и рискам по затягиванию строительно-монтажных работ.

Следующая проблема, с которой столкнулись абсолютно во всех без исключения регионах — это ресурсоснабжающие организации. Когда концессионер выходит на реконструкцию линейного объекта — трамвайных путей, всегда натыкаются на огромное количество сетей-«пересечек» — водопроводов, кабельных линий, газопроводов, канализации, других инженерных сетей. Они могут находиться в отметках, не соответствующих нормативным документам, могут быть бесхозными, построены хозяйственным способом от различных предприятий. Всё это приводит к тому, что на стадии формирования изначального бюджета проекта учесть все возможные истории с переустройством инженерных сетей достаточно проблематично. Как показывает практика, объективной информацией о состоянии и объёме сетей и степени их износа не владеет никто.

Николай Петров озвучил предложения, необходимые для того, чтобы более точно прогнозировать бюджет проекта на стадии переговоров. Среди них — стандартизация технических условий, чтобы не затягивать срок реализации проекта и строительно-монтажных работ. Так, в Перми «Группа Мовиста» столкнулась с тем, ресурсоснабжающая организация потребовала от концессионера переложить почти 800 м тепловой сети на глубине шести метров ниже трамвайных путей, где они никакого воздействия на коммуникации не оказывали: фактически ресурсоснабжающая организация решила локальную проблему за счёт большого серьёзного проекта.

Следующая проблема — это мосты и искусственные сооружения. Когда концессионер начинает подходить к реконструкции любого искусственного сооружения, производится его обследование, которое может привести к необходимости либо полной его реконструкции, либо значительного усиления на те объёмы и средства, которые не закладывались при расчёте концессионного проекта. Поэтому до заключения соглашений важно иметь объективную оценку состояния искусственных сооружений.

Следующий проблемный вопрос, который тоже возник по всем проектам по федеральной программе развития городского электрического транспорта — это позднее достижение финансового закрытия. Финансовое закрытие в концессионных соглашениях — это обязательный документ, подтверждающий, что каждая из сторон исполнила свои обязательства по привлечению финансирования, и связанный с сроками доведения до конкретного концедента средств федеральной субсидии, если таковые имеются. Для того, чтобы иметь законное право начать строительно-монтажные работы в начале строительного сезона, в марте-апреле, субсидия уже в феврале должна быть доведена до конкретного муниципалитета или субъекта. Фактически по городам, где работала «Группа Мовиста», средства федерального бюджета были доведены до концедентов только где-то ближе к концу лета. Часть строительного сезона уже была пропущена.

Ещё одна проблема — это финансовые риски. Инвестиционная фаза проектов — от двух до трёх лет, а переговорный процесс начинается в год, предшествующий заключению концессии. За это время могут произойти разные события, которые приводят к необходимости увеличения стоимости проекта исходя из реальной стоимости его реализации и рыночных условий. Риск увеличения стоимости строительно-монтажных работ всегда существует, и различные механизмы в рамках концессии позволяют не расторгать соглашение, есть возможность увеличения стоимости через механизм особых обстоятельств и через механизм формулы цены. Но для этого при формировании финансовой модели региональным департаментам и министерствам финансов предлагается закладывать инфляцию на период хотя бы строительной фазы, чем прогнозирует Миноэкономразвития. Иначе на последние годы создания инфраструктурного объекта реконструкции фактически идёт дисконт по строительно-монтажным работам. При санкционном давлении зачастую на отдельные группы товаров имеется значительная инфляция, что может привести к необходимости либо изыскания дополнительных средств, либо сокращения объёма инвестиционного проекта. Включение увеличенных объёмов инфляции сразу в финансовую модель проекта позволит эту историю достаточно сильно нивелировать. Риски того, что какие-то лишние деньги уйдут в проект, исключены тем, что всё равно общая стоимость объекта формируется по стоимости, прошедшей государственную экспертизу.

Ещё одно, высказанное «Группой Мовиста», предложение по снижению нагрузки на региональные бюджеты — это включение ставки НДС в размере ноль процентов на услуги по перевозке, что позволит в рамках строительно-монтажных работ возмещать НДС, который уплачен. Тогда общая стоимость проекта может снижаться до 20%, тем самым нагрузка на региональные бюджеты будет значительно ниже. В случае, если концессионер нанимает в качестве оператора местное предприятие ГЭТ, тоже есть смысл предусмотреть федеральную или региональную норму, позволяющую убирать НДС на договор оказания услуг, что снимет лишнюю нагрузку в виде 20-процентного НДС в случае найма оператора концессионера.

Николай Петров рассказал, что комфортным и возможным к реализации объёмом реконструкции трамвайных путей в рамках одного года является 20 км трамвайных путей, а при общем большом объёме работ — до 30 км. Реконструкция трамвайных путей сопряжена с перекрытием трамвайного движения и закрытием части улично-дорожной сети и увеличение этого объёма приведёт к сильному ухудшению ситуации с улично-дорожной сетью и пропускной способностью в городе. Но и больше, чем на три года, тоже не растягивать инвестиционную фазу, поскольку большинство принимаемых бюджетов — трёхлетние и инфляционные риски тем больше, чем длиннее инвестиционные фазы. Юрий Ильинский отметил, что зачастую, когда планируется срок реализации проекта, особенно строительный, упускаются важные моменты, как снятие существующих маршрутов, особенно в городах, где есть городской электрический транспорт. На стадии предпроекта, технико-экономического обоснования эти условия не учитываются, а в процессе стройки оказывается, что «окна» слишком короткие.

Концессии — не единственный инструмент государственно-частного партнёрства, который может применяться для капиталоёмких проектов на пассажирском транспорте. О том, как ещё и в каких случаях рекомендуется использовать ГЧП-проектное финансирование, рассказал Юрий Ильинский из Группы «Синара». Он также обозначил важные моменты прединвестиционной подготовки для региона: все стороны (регион, муниципалитет, инвестор) должны чётко понимать: свои роли, сколько требуется денег, чётко понимать сроки и этапы реализации, а также понимать риски. Качественные характеристики будущей маршрутной сети и системы общественного транспорта можно описать во введённых в этом году региональных стандартах транспортного обслуживания (РСТО) через доступность, безопасность и комфорт. Самая важная миссия в этой работе — найти правильный баланс в перевозке между пассажироориентированностью и экономичностью. Концессия — это лишь часть мероприятий, которая позволяет достичь важных критериев работы общественного транспорта: увеличить скорость движения, обеспечить комфортную среду с точки зрения доступности маломобильных групп населения, приобретение подвижного состава большого и особо большого класса.

С тем, что риски, которые негативно влияют на реализацию уже существующих концессионных соглашений при детальной проработке можно наполовину нивелировать, а вторую половину как минимум спрогнозировать, согласился и Юрий Ильинский. В линейно протяжённых объектах нельзя исключить все риски, но как минимум их можно спрогнозировать и на этапе их возникновения понимать, что с ними делать, как бороться и как их купировать.

10 регионов уже столкнулись с нюансами модернизации городского электротранспорта через механизм концессий. Но инструменты могут быть и иными, а поддержка требуется многим другим регионам. Юрий Ильинский выразил мнение, что пока сегодня ведётся подготовка будущих инструментов поддержки регионов для того, чтобы заявиться за такой поддержкой, регион должен понять, а что сегодня вообще происходит у него в системе общественного транспорта. Необходимо провести комплексное обследование транспортной системы, котороё даёт понять, как работают маршруты, какой пассажиропоток в городе, как он распределяется по перевозчикам и по маршрутам, какая степень задублированности.

Чем дольше и качественнее ведётся предпроектной фаза проектов, тем минимум рисков. Смарт-метрика позволяет оценить проект по пяти направлениям: конкретность, достижимость, релевантность и ограниченность.

Юрий Ильинский отметил, что эффективный транспортный проект — это комплексный транспортный проект, состоящих из многих аспектов начиная с оценки текущего состояния инфраструктуры и подвижного состава. Он включает в себя реновацию, обновление и развитие этого комплекса. Комплексный проект с механизмом ГЧП и даже без него — это тщательная подготовка. Бежать за деньгами не понимая, к чему ты придёшь в конечном итоге — это очень большой риск. В конечном счёте страдает и репутация самих механизмов поддержки.

Регионам сегодня необходима федеральная поддержка — без инструментов федерального софинансирования не справиться, но регионы должны быть инициативными. Но регион должен понимать что федеральная поддержка — это не решение всех проблем, а скорее возможный рычаг улучшения ситуации в регионе, если тот сам включится в этот процесс. Инициатива региона — это залог успеха.

В заключении Юрий Ильинский отметил, что перспектива у трамвая и троллейбуса (которого, к сожалению, нынешние меры федеральной поддержки обошли стороной) большие. Чтобы обеспечить новые микрорайоны новыми транспортными связями, сегодня есть широкий спектр транспортных средств и возможных инфраструктурных решений. Развитие даже троллейбусных систем очень хорошо вписывается в эту современную среду. Троллейбус с увеличенным автономным ходом, в отличие от трамвая с его преимуществами провозной способности, не привязан к земле. И с изменяющимися точками спроса троллейбус с увеличенным автономным ходом может гибко реагировать на изменения градостроительной структуры новых районов в процессе их развития.

Анонсы новых материалов TR.ru — Транспорт в России ежедневно публикуются в нашем Telegram-канале.