В России обобщили мировой опыт транспортных реформ

«Выполнено профессионалами. Не пытайтесь повторить самостоятельно!» — это выражение применительно и к выпущенной издательским домом Высшей школой экономики книге «Город и перевозчики: история транспортных реформ».

Издание готовилось к выпуску несколько лет, и за это время успела заметно измениться международная обстановка. Но крайне важно изучать международный опыт, чтобы не изобретать с нуля собственных велосипедов для наезда на уже известные в транспортной отрасли грабли. Взгляд на городские перевозки сквозь призмы веков и континентов позволяет понять, что нынешние дискуссии по вопросу дальнейшего развития общественного транспорта России не являются полными.

Куда ведут нити управления перевозками?

Презентация книги состоялась 4 апреля в Профессорском клубе НИУ «Высшая школа экономики». Как сообщил ординарный профессор НИУ ВШЭ Михаил Блинкин, выступивший научным редактором издания, идея его создания зародилась в Париже, где в 2012 году открывали мемориальную доску, посвящённую 350-летию открытия первого регулярного маршрута. У истоков регулярных перевозок оказался учёный — математик, механик, физик, литератор, философ и теолог Блез Паскаль, который и вывел формулу успеха: перевозки должны выполняться по чёткому расписанию независимо от наличия пассажиров. Дальнейшее развитие сферы пассажирских перевозок и взаимодействия властей и перевозчиков в разных частях света тоже происходило по весьма разным, но увлекающим сюжетам.

За реализацию идеи взялся Александр Рыжков, научный сотрудник института экономики транспорта и транспортной политики, старший преподаватель Высшей школы урбанистики им. А.А. Высоковского НИУ ВШЭ. Для него поворотным моментом, с которого началась работа над книгой, стала поездка в Чехию на образовательную программу Международного союза общественного транспорта.

Процесс создания книги в силу причин разного характера занял семь лет, поэтому автор теперь предлагает хорошо подумать каждому, прежде чем решиться на создание подобного труда, требующего изучения многих источников и, соответственно, времени и сил для этого. Работа над книгой не прекращалась и после ухода из офиса, продолжаясь вечерами и в выходные дни, в поездках и командировках. Для каждой главы приходилось практически с нуля изучать весь материал, чтобы потом сформировать собственное видение и сложить всё в некую единую последовательно изложенную историю. По событиям новейшего времени, среди которых основное внимание уделено транспортной реформе Москвы 2016 года, автор провёл серию интервью с основными участниками транспортного рынка и с госслужащими, которые эту реформу проводили.

В 464-страничной книге один только список использованной литературы занимает 38 страниц. Использовано порядка 500 источников. При этом ещё примерно столько же прочтённых книг или статей остались за кадром не пройдя строгий отбор. По каждой главе источниками информации и вдохновения служили по 50-100 материалов, изданных в разные годы на разных континентах. Нашлось в итоговом списке литературы место и для нескольких публикаций TR.ru — Транспорт в России, посвящённых транспортной реформе Москвы в 2016 году:

• о передаче маршрутов «Мосгортранса» частным перевозчикам;
• о первых трудностях с исполнением контрактов: временном привлечении «Мосгортранса» на маршруты частных компаний, которые с задержкой выходили на маршруты из-за непоставки новых автобусов постепенном выходе на маршруты;
• об уходе с рынка частных перевозчиков, обслуживавших маршруты по нерегулируемым тарифам;
• о завершении переходного периода в обслуживании маршрутной сети.

Интересное решение выбрано для дизайна обложки книги, выполненной Сергеем Рубцовым. Современный автобус (в нём узнаётся НефАЗ-5299-40-57, ставший в последнее время массовым и в Москве, главной «героине» восьмой части книги), изображён в подвешенном состоянии. Нити уходят вверх, и кто управляет ими, можно лишь догадываться. Как сообщил автор книги, в этом решении содержится аллюзия на «Крёстного отца» — экранизацию одноимённого романа Марио Пьюзо. Символично, что книга увидела свет в апреле 2024 года почти день в день со столетним юбилеем Марлона Брандо — исполнителя главной роли в фильме.

Как обратил внимание собравшихся на презентации Александр Рыжков, книга «Город и перевозчики» — о подходах, которые в разные периоды времени, с XVII века до нашего времени, использовались для того, чтобы государство обеспечивало работу общественного транспорта. Обзор российских практик и эффектов от действия Федерального закона № 220-ФЗ следуют за опытом реформирования транспорта в мире, в том числе в развивающихся странах от Африки до Южной Америки.

О чём рассказывается в книге

Книга является своеобразной «машиной времени» — возможностью посмотреть, как проходило становление отрасли городского общественного транспорта.

Вся книга имеет хронологическую основу. Она начинается с исторических, «конно-каретных» реформ. В качестве особо заинтересовавших его автор выделил реформу барона Османа в Париже в середины XIX века, британское дерегулирование транспорта в 1980-х во времена Маргарет Тэтчер, а также более близкие к современности переходы на контрактные отношения в разных странах.

Самая «бездымная» в книге глава 1 «История вопроса» посвящена событиям конца XVII — начала XX веков, происходившим ещё до начала массового внедрения двигателей внутреннего сгорания. На примерах концессий во Франции, свободного рынка в Великобритании и франшиз в США рассказывается об организации конно-каретных перевозок и процессе трансформации отрасли из частного бизнеса с франшизами в социальное обязательство государства и муниципализацию перевозок.

Глава 2 «Британское дерегулирование» посвящена одной из самых громких реформ пассажирских перевозок — дерегулированию автобусов в Великобритании в 1980-е годы. Органы власти лишились большинства полномочий по организации перевозок. Общественный транспорт перешёл из сферы государственных услуг в сферу бизнеса. Спойлер: около 20% перевозок в Великобритании всё равно осталось субсидироваться.

Третья глава «Скандинавская модель» рассматривает первый опыт внедрения конкурентных контрактов в перевозки по маршрутам в рамках реформ пассажирских перевозок 1990-х годов в странах Северной Европы — Швеции, Дании, Норвегии и Финляндии.

Глава 4 «Голландская модель» рассказывает о реформе пассажирских перевозок в Нидерландах в 2000-е годы, где, в отличие от стран Скандинавии, конкурентная система крупных территориальных контрактов заработала на общенациональном уровне.

Пятая глава «Новая классическая модель» разбирает опыт XXI века развитых стран, чью транспортную сферу не затронули либеральными рыночными реформами.

Глава 6 «Транспорт развивающегося мира» посвящена состоянию и эволюции транспорта развивающихся стран с 1960-х годов по наше время, феномены паратранзита и неформального транспорта. Варианты регулирования и реформ пассажирских перевозок рассмотрены на примерах Найроби (Кения) и Сантьяго (Чили).

Заключительная четверть книги посвящена российским событиям. Седьмая глава «Российская модель» эволюционно, с XIX века по наше время, описывает весь спектр организационных моделей городских пассажирских перевозок от периода Российской империи и Советского Союза до современных реформ, проводимых уже во время действия Федерального закона № 220-ФЗ.

Глава 8 «Новая модель Москвы» отдельно выделяет крупную московскую реформу пассажирских перевозок 2016 года, оказавшей заметное влияние на последующие региональные российские реформы.

Чему уже научил опыт Москвы?

Читатели детективов часто боятся раскрывать последние страницы книги, потому что на них сразу можно прочитать, что, например, убийца — садовник. Но 20 выводов, извлечённых из транспортной реформы Москвы, которыми завершается текст, несмотря на свою лаконичность и кажущуюся самодостаточность, будут более понятными только если прочитать всю книгу целиком. Поскольку TR.ru — Транспорт в России с новой книгой тема реформы 2016 года объединяет больше всего, будет уместным привести здесь заключительный фрагмент из восьмой главы.

О транспортном департаменте

1. Общая логика реформы заключается не в простом повышении требований к перевозчикам, а а выстраивании новой системы государственного управления. Реформа многогранна: она имеет техническую составляющую (планирование маршрутной сети и параметров маршрутов), организационную (переход на контрактное взаимодействие), административную (развитие транспортного департамента), конкурентную 9планирование программы торгов), финансовую, информационную и др.
2. Реализация подобных реформ невозможна без лидерства и компетентности транспортного департамента. Реформы должны сопровождаться выстраиванием административной структуры и набором квалифицированных специалистов. Московский опыт показывает целесообразность самостоятельного планирования маршрутов структурами транспортного департамента, а не путём привлечения подрядчиков. Также стоит отметить важность начальной готовности билетной системы, служб по работе с жалобами пассажиров, и инструментов для борьбы с нелегальными перевозчиками.
3. Доверие и диалог между транспортным департаментом и перевозчиками критически важны для реализации реформы. Московский опыт отличается намерением вовлечь существующих перевозчиков в реформу, в том числе в подготовку условий работы. Также сам департамент был чувствителен к потребностям перевозчиков после выхода на маршруты.

О перевозчиках

4. Перевозчики, несмотря на отсутствие опыта участия в торгах, действуют весьма рационально. Многие существующие компании оказались от участия в проекте ввиду его сложности. А те, которые приняли участие, выбирали наиболее подходящие для себя лоты.
5. Перевозчики, ранее не работавшие по контрактам, несмотря на подготовку, склонны недооценивать риски контрактов, в том числе жёсткие сроки начала перевозок, бескомпромиссность штрафных санкций и подводные камни формулы оплаты транспортной работы.
6. Контракт является сильнейшим стимулом реформирования внутренних процессов перевозчиков. Под влиянием штрафных санкций компании полностью изменили подход к работе с водителями и наладили системы диспетчеризации.

О контрактах

7. В контрактах следует заранее предусматривать возможность гибкого изменения параметров перевозок, особенно при масштабных изменениях маршрутной сети в ходе реформы. В Москве были задействованы резервы автобусов, увеличение пробега до 10%, переключение пробега между маршрутами в пределах одного лота и другие меры.
8. Слишком сложные и детальные контракты имеют свои негативные стороны. В данном случае сложная формула оплаты контрактов привела к потере перевозчиками части доходов.

О конкурентной политике

9. Расписание проведения аукционов должно быть направлено на увеличение конкуренции и снижение ценовых барьеров. Одномоментный московский график является крайне негативным примером. Напротив, конкурентные процедуры должны быть регулярным рутинным процессом, который не приводит ни к перегрузке специалистов по организации закупок, ни к шоку для рынка. Следует стремиться к формированию равномерного графика закупок.
10. Размер лотов должен соответствовать масштабу перевозчиков. Московские контракты оказались слишком крупными для большинства игроков, что стало одной из причин низкой конкуренции.

О плане реализации реформы

11. Единовременные реформы несут большие риски для конкуренции на торгах, сроков поставок автобусов и информирования пассажиров.
12. Единовременные реформы не должны сопровождаться полным пересмотром маршрутной сети, особенно со снижением провозной способности маршрутов. Чем масштабнее и быстрее изменения, тем выше вероятность ошибок.
13. Рекомендуется закладывать длительные сроки на подготовку к исполнению контрактов. В Москве, с учётом объёмов закупок, шести месяцев оказалось недостаточно для закупки больших и средних автобусов.
14. Информирование пассажиров об изменениях имеет критическую значимость для имиджа реформы. Недовольства пассажиров можно избежать, если реализовывать реформу постепенно.

Об экономике перевозок

15. Одним из ключевых показателей при планировании маршрутной сети является доля кассового покрытия. Так, в Москве предполагалось, что доходы будут приблизительно равны расходам.
16. Стоимость транспортной работы можно снизить, увеличив эксплуатационную скорость, тщательно распланировав часы работы, устранив простои на конечных пунктах и установив адекватную частоту движения в пиковые часы.
17. Подобные реформы должны способствовать общему повышению коммерческой привлекательности перевозочного бизнеса. В Москве, где многие перевозчики покинули рынок, а оставшиеся столкнулись с низкой рентабельностью и вынуждены были искать новые рынки, эта задача не была выполнена.

О международных параллелях

18. Идеология московской реформы отличается от опыта внедрения контрактов в развитых странах. Цель Новой модели заключалась в повышении качества услуг, а не в снижении расходов и усилении конкуренции.
19. Реализация московской реформы отличается и от опыта реформ неформального транспорта в развивающихся странах, где отмена существующих маршрутов частных перевозчиков практически невозможна. В Москве же ресурсы и компетенции органов власти находятся на очень высоком уровне, их достаточно для внедрения практически любых изменений системы перевозок. Во многом из-за этого реформа была реализована практически без отклонений от изначального плана.

О влиянии на другие города России

20. Новая модель стала эталоном для других городов России. Московский опыт показал, что с помощью контрактов можно кардинально изменить облик общественного транспорта. Вместе с тем он положил начал традиции быстрых и масштабных реформ, которые невозможны без негативных последствий.

Чтобы составить полное впечатление о книге и предмете её исследования, лучше прочитать её целиком. Внимательный читатель может обратить внимание, насколько мало места при описании транспортной реформы Москвы уделено параллельной ликвидации троллейбусного сообщения, опередившей развитие перевозок электробусами. Но это оправдано с точки зрения того, что в фокусе внимания книги — взаимоотношения города и перевозчика, а а при замене одного рода тяги на другой главенствующая роль «Мосгортранса» в системе наземных перевозок столицы России осталась прежней. По этой же причине фактор экологичности перевозок и развития городского электрического транспорта также не является решающим при изменении самого процесса организации перевозок. Выбор того или иного вида тяги для удовлетворения потребности пассажиров в сообщении и достижения комфорта жителей — вопрос уже следующего уровня, когда правила игры для всех участников рынка определены и можно строить планы с горизонтом 10 лет и выше.

Заключение

Подводя итоги можно сказать, что хорошо, что в наше время вышла книга, прекрасно напоминающая о том, что не надо изобретать велосипеды там, где можно просто учесть и использовать практику предшественников.

Прямо во время презентации книги автору поступило пожелание сделать на её основе полноценную научную работу. Но, возможно, это излишне. Многие сильные практикующие специалисты не оставили после себя никаких заметок с выводами, позволяющих учитывать их опыт следующим поколениям — спасают только источники, в которых процессы преобразований как-то успели запечатлеть очевидцы. А многие теоретики, напротив, описывают и концептуализируют транспортные процессы порой слишком сложно и оторванно от реального предмета исследований и конструирований. В книге «Город и перевозчики: история транспортных реформ» достаточно ёмко и доступно изложен опыт весьма различных практик организации взаимоотношений между перевозчиками и заказчиком-модератором.

А вообще, это опасная книга. Можно уйти в запой. Книжный. И вернуться к другим делам только по завершении прочтения — и не факт, что только её, но и множества связанной с ней другой литературы. Некоторые темы всё-таки остались за рамками достаточно ёмкого и информативного 464-страничного труда. Если теме брутто-контрактов, которой ранее на TR.ru — Транспорт в России была посвящена статья Владимира Валдина, в книге уделено немало места как по российской, так и по зарубежной практике, то «Гонконгская модель» — восточный опыт стабильной работы общественного транспорта под управлением многопрофильных компаний, осталась вне фокуса изданной работы. Но и Александр Рыжков не планирует бросать тему, начатую в книге. В авторском Telegram-канале «Город и перевозчики» он будет продолжать мониторинг и рассказы о транспортных реформах.

С изложенным в книге можно соглашаться, можно не соглашаться, но главное — она заставляет задуматься и предлагает достаточно много пищи для ума, чтобы сформировать своё собственное мнение о происходившем и происходящем в сфере городского общественного транспорта.

С демофрагментом книги можно ознакомится на сайте издательского дома НИУ ВШЭ.

Анонсы новых материалов TR.ru — Транспорт в России ежедневно публикуются в нашем Telegram-канале.