Концессии и общественный транспорт: как бизнес и государство могут помочь друг другу?

Пока даже основные черты анонсированного Правительством страны нацпроекта «Транспорт» не обрисовались достаточно чётко, участники транспортного рынка продолжают готовиться к любому развитию событий. Нет даже однозначного подтверждения того, что в сферу нацпроекта вообще попадёт городской общественный транспорт и его самая инфраструктуроёмкая составляющая — городской электрический транспорт. Один из возможных сценариев — реализация инфраструктурных транспортных проектов через механизм государственно-частного партнёрства. Новые концессионные соглашения могут помочь реализовать строительство новых трамвайных и других линий. Кроме того, насущным вопросом остаётся и продолжение реализации уже начатых проектов в 10 городах, вскрывших немало подводных камней как в нормативной документации, так и в практической реализации.

9 февраля вопросы привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты обсудили на форуме «Инфраструктурные инициативы бизнеса». Одна из стратегических сессий была полностью посвящена концессиям в общественном транспорте. О достигнутых успехах, ближайших планах и вопросах, требующих решения, рассказали представители регионов, концессионеры, финансисты и юристы. Потенциальный объём в этой сфере таков, что на модернизацию подвижного состава и инфраструктуры систем городского электротранспорта требуется потратить больше средств, чем на постройку ВСМ Москва — Санкт-Петербург.

Инвесторы продолжили встречи в обновлённом формате

Ежегодный форум «Инфраструктурные инициативы бизнеса» состоялся уже в четвёртый раз (предыдущие встречи прошли в 2019, 2021 и 2022 годах), но с изменённым составом организаторов.

На этот раз при поддержке Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) РСПП форум организовала созданная летом 2023 года Ассоциация инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК). Её цель — консолидация отраслевой повестки, привлечение частных инвестиций в инфраструктуру страны, а также совершенствование механизмов внебюджетного финансирования и государственно-частного партнерства в сфере инфраструктурного строительства, в том числе дорог, портов, аэродромов, ЖКХ, социальных объектов, общественного транспорта, промышленности. В состав АИИК вошли Сбербанк, ВТБ, ДОМ.РФ, ГК «Автодор», Национальная ассоциация инфраструктурных компаний, «Нацпроектстрой», «ДСК «АВТОБАН» и «Донаэродорстрой». Ранее на этой же площадке в столичном отеле The Carlton 31 октября 2023 года РСПП проводил форум «Общественный транспорт».

Пленарное заседание форума носило название «Банки: заработок на инфраструктуре или стимулирование экономического развития?», после чего участники разошлись по пяти параллельно проходящим сессиям.

Тема даже транспорта как такового на пленарном заседании была лишь одной из немногих, и в основном ассоциировалась с недавно открытой автодорогой М-12 «Восток» Москва — Казань и другими менее яркими вопросами автодорожного строительства и ли других видов транспорта, далёких от городского. Участники отметили, что автодорожное строительство важно для экономики (мультипликатор 2,5), обладает большим потенциалом. При этом банки могут со своей стороны помочь стимулированию отрасли.

В частности, Президент РСПП Александр Шохин, открывший пленарную дискуссию, обозначил: «Вложение в инфраструктуру, ЖКХ, дороги, РЖД, автомобильные порты и аэродромы — это вложение в будущее страны, высокий темп ее развития, качество жизни и конкурентоспособного бизнеса».

Субкультурные вопросы общественного транспорта явным образом на ней не звучали вообще, подтверждая лишь достаточно нишевый интерес инвесторов к теме пассажирского транспорта. Законы, по которым бизнесу интересны те или иные проекты, достаточно универсальны — вложить средства и получить от них отдачу. И в этом плане общественный транспорт оказывается не самым привлекательным объектом.

На пленарном заседании было отмечено, что все регионы страны принимают участие в федеральном проекте «Инфраструктурное меню». Уже выделен 1 трлн руб., при этом регионы сами выбирают направление финансирования — большая часть финансирования направлена на объекты коммунальной и транспортной инфраструктуры. Дополнительно в 2023 году в регионы для развития всех видов инфраструктуры направлены специальные казначейские кредиты. «Инфраструктурное меню» требует расширения и продления до 2030 года, так как уже имеет внушительные результаты в развитии отрасли».

Также глава РСПП отметил, что при текущей ключевой ставке реализация проектов с использованием внебюджетных средств становится невыгодной для обеих сторон соглашения. Одним из инструментов поддержки частных инвестиций и проектов может стать субсидирование процентной ставки при их реализации.

Концессии в общественном транспорте — один из способов перезагрузки транспортных систем

Новый форум был объявлен ежегодным. После пленарной сессии участники разделились на профильные обсуждения по пяти темам:

• Путь ЖКХ: от социальной напряжённости до инноваций;
• Новые автодорожные стройки: сколько нужно рублей и километров;
• Создание мультимодальных хабов: роль бизнеса в развитии транспортно-логистической инфраструктуры страны;
• От общего к частному: основные законодательные и институциональные инициативы бизнеса для развития рынка ГЧП;
• Концессии в общественном транспорте.

О последней далее и будет рассказано подробнее.

Модерировала стратегическую сессию председатель Общественного совета при Минтрансе России, член экспертного совета АИИК, первый заместитель генерального директора Фонда «Центр стратегических разработок» Татьяна Горовая. Она же и сообщила, что в первоначальную редакцию мероприятий нацпроекта «Транспорт» направление общественного транспорта не было включено вообще, но по поручению первого вице-премьера Андрея Белоусова этот вопрос всё-таки прорабатывается.

Как сообщил с своём докладе исполнительный директор ПАО «Сбербанк» Антон Седаков инфраструктура и подвижной состав городского электротранспорта заметно изношены. По данным национальной инвентаризации ГЭТ, в городах страны в первой прошлого года насчитывалось:

• 7,2 тыс. трамваев; износ 56%; требуют обновления более 4,0 тыс. вагонов;
• 7,7 тыс. троллейбусов, износ 36%, требуют обновлени более 2,7 тыс троллейбусов;
• около 1000 электробусов.

Не лучше ситуация и по инфраструктуре:

• из 20,1 тыс. км контактной сети износ 52%; требуют обновления более 10.5 тыс. км;
• из 1491 тяговой подстанции износ 61%, требуют обновления 914 объектов;
• из 202 депо в неудовлетворительном состоянии 72% объектов, обновления требуют 146 депо.

Цифры столь большие, что без системных мер поддержки общую ситуацию в отрасли уже не исправить. Спрос на новый подвижной состав из-за долгого отсутствия стабильных заказов в отрасли превышает предложения, сроки исполнения контрактов на поставку техники сдвигаются. Аналогичная ситуация не только с подвижным составом, но и всеми ингредиентами для модернизации инфраструктуры (рельсы, шпалы, кабельная и онтактная сеть, оборудование для тяговых подстанций, строительные бригады и техника и так далее).

Старший вице-президент РФПИ Антон Дан-Чин-Ю отметил современных возможности финансирования проектов:

• программа развития ГЭТ по концессионным соглашениям за счёт федерального бюджета (капитальный грант), ФНБ (5% годовых), ВЭБ.РФ (5,6% годовых);
• субсидирования до 60% стоимости по договорам лизинга ГТЛК в рамках нацпроекта «БКД»;
• инфраструктурные бюджетные кредиты (под 3% с возможностью списания) в рамках нацпроекта «Жильё и городская среда»;
• инфраструктурные облигации ДОМ.РФ (под 4-5% годовых) в рамках нацпроекта «Жильё и городская среда»;
• трансферты из федерального бюджета на развитие ГЭТ в городах с загрязнённым воздухом в рамках нацпроекта «Экология»;
• закупки за счёт средств региональных бюджетов (популярны в городах с высокой обеспеченностью, например, Москве).

В этом плане концессионные соглашения позволяют привлечь внебюджетные средства с передачей транспортной системы в управление и возможностью сочетания с федеральными программами.

Опыт регионов: Нижегородская область

Регионы, решившие пойти по пути концессии, делятся на тех, кто привлекает федерального игрока, либо реализует концессию собственным региональным оператором. Оба подхода были представлены на сессии. Наибольший интерес к концессиям разного рода проявила Нижегородская область. Заместитель губернатора региона Сергей Морозов рассказал о проектах по модернизации транспортной инфраструктуры Нижегородской агломерации, не забыв отметить развитие общественного транспорта как приоритетного.

В городе идёт строительство дополнительных станций метро, готовится запуск электробусов, развивается сеть электрозаправок, позволившая сформировать самый большой в стране парк электротакси, И, конечно же, реализуется концессионный проект по модернизации трамвайной инфраструктуры, реализуемый через региональную компанию «Экологические проекты». Нижегородская область стала второй после Челябинской, создавшей на фоне концессионного проекта новое производство подвижного состава (трамваев и электробусов) — совместное российско-белорусское предприятие «Нижэкотранс» в городе Ворсма Нижегородской области. Количество поставленных в Нижний Новгород трамваев «МиНиН» уже достигло 29, из них 14 уже на работает линии — первый вагон вышел в рейс в феврале 2023 года. Всего в рамках концессии запланировано приобретение 170 трамваев для 100% обновления подвижного состава (текущий износ парка — 85%). Обновление 149,3 км одиночного пути трамвайной сети позволит снять инфраструктурные ограничения (текущий износ — 80%, относительно свежие рельсы лежат только на Окском мостовом переходе и Ильинской улице) и увеличить среднюю скорость движения в 1,5 раза — с 12,7 до 18,4 км/ч. Такие меры должны увелить пассажиропоток в два раза — с 24,7 до 48,9 млн пассажиров в год.

Общий объём финансирования трамвайной концессии составил 50,4 млрд руб. При этом в её состав не включили строительство новых линий в 7-й микрорайон Сормова и в Окский район (ЖК «Ольгино» и ЖК «Новинки Смарт-Сити»): их проектирование и строительство потребовали больших средств и времени, чем остальные работы.

Сроки строительных работ по концессионным проектам удалось сократить благодаря поддержке Правительства страны. Постановлением Правительства РФ от 10.02.2023 № 192 внесены изменения в Постановление от 12.11.2020 № 1816. В перечень случаев, при которых для строительства, реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство, добавились трамвайные пути и контактные сети трамвайных линий.

Выбор в пользу электробусов в Нижегородской области замгубернатора объяснил тем, что для модернизации изношенных сетей нужны миллиардные средства. Поэтому регионом сделана ставка на приобретение 120 электробусов для полной замены троллейбусов в двух из трёх депо (№№ 1 и 3), а в депо № 2 продолжат работать все оставшиеся наиболее хорошо сохранившиеся троллейбусы. Закупка 120 электробусов — тоже удовольствие недешёвое — 5,86 млрд руб., однако 96% этой суммы субсидируется Минтрансом России. С переводом на электробусы запланировано продление маршрутной сети электротранспорта до новостроек — ЖК «Новинки Смарт-Сити», ЖК «Торпедо», ЖК «Новая Кузнечиха», ЖК «Цветы». Как станет известно позже, первые электробусы на замену троллейбусов вышли работать в Нижнем Новгороде 19 февраля.

В этом году в Нижнем Новгороде готовятся начать строить вторую канатную дорогу. Если первая соединила нагорную часть Нижнего Новгорода и город Бор эффектной всесезонной переправой над Волгой, то вторая, стоимостью 4,55 млрд руб. длиной 3,34 км перекинется через Оку, связав станцию метро «Заречная», парк «Швейцария» и проспект Гагарина. Расчётный пассажиропоток — 10 тыс. пассажиров в сутки. Первая дорога в ближайшие месяцы тоже должна пройти модернизацию — количество кабин увеличат в два раза, что удвоит и пропускную способность популярной лснии.

Тем временем железнодорожники в рамках своего инвестпроекта начали строительство инфраструктуры для запуска электропоездов по маршруту «Нижний Новгород (проспект Гагарина) — Кстово».

Заместитель губернатора обратил внимание, что все проекты, про которые он рассказывал, неокупаемые и не приносят дохода. И получить на них отдельное финансирование в рамках отдельно взятого проекта было бы невозможно, но эффект достигается за счёт развития новых территорий.

Однако слова о приоритете общественного транспорта резко нивелируется ещё одним ГЧП-проектом, реализуемым в Нижегородской области, — дублёром проспекта Гагарина. Первой очередью проекта считается улица Академика Сахарова, проходящая через микрорайон «Цветы». Строительство второй, третьей и четвёртой очередей длиной 11,2 км (без учёта реконструкции существующих дорог) должно обпспечить  осваиваемые районе с потенциалом жищного строительства 7,7 млн кв.м (в том числе Ольгино и Новинки), связью с нагорной частью города, а также выходом в Автозаводский район через новый пятый мост через реку Оку в район улицы Веденяпина. Расчётная пропускная способностью дороги — 54 тыс. автомобилей в сутки.

Стоимость дублёра проспекта Гагарина (64,44 млрд руб.) — больше, чем весь проект по модернизации трамвайной сети, расположенной по обоим берегам Оки. При этом новая автодорога лишь ускорит движение автотранспорта в центральную часть Нижнего Новгорода, отобрав пассажиропоток у наземного общественного транспорта со стороны юга города и южных пригородов, в том числе перспективной трамвайной линии в Окский район, а также нивелировав важность только строящегося железнодорожного маршрута из Кстово в Нижний Новгород.

Опыт регионов: Курская область

В Курской области концессионный проект один, но практический опыт уже получен немалый, в том числе и в финансовых вопросах. В Курске стартовала реформа общественного транспорта и все городские маршруты переведены на регулируемые тарифы. Большинство направлений уже обслуживается по брутто-контрактам. Повышение эффективности работы общественного транспорта затрагивает все виды городского транспорта. Региональному Минтрансу пришлось решать немало проблем:

• высокую дублированность маршрутной сети;
• низкую доступность для маломобильных граждан;
• большое количество подвижного состава малого класса;
• перегруженность центральной части города;
• «серый рынок» пассажирских перевозок;
• слабые механизмы контроля перевозчиков;
• высокий износ подвижного состава;
• неудобное и несоблюдаемое расписание.

Концессионный проект по реконструкции трамвайной инфраструктуры вписался в общий контекст мероприятий по реализации транспортной реформы, включающих также:

• организацию перевозок по брутто-контрактам;
• внедрение автоматизированных систем оплаты проезда (АСОП) и управления перевозками (АСУП), службы контролёров;
• введение дифференцированного тарифа, зависящего от способа оплаты, и билетного меню с бесплатными пересадками;
• создание оператора перевозок;
• новую маршрутную сеть и обновление подвижного состава.

Переход на брутто-контракты позволил увеличить рост налоговых поступлений в областной бюджет и сократить количеств ДТП с участием обхественного транспорта, а также повысить соблюдение расписания.

В ходе маршрутной реформы количество маршрутов сокращено с 92 до 47 маршрутов, парк подвижного состава — с 526 транпортных средств (17% большого класса (БК), 83% малого класса (МК)) до 381 (39% БК, 38% СК, 23% МК). Одновременно вместимость транспортных средств увеличена с 19,7 до 25,8 тыс. пассажиров, а эффективность маршрутной сети выросла с 1,9 до 2,7 пасс./км.

Реформирование транспортной системы города — мероприятие дорогостоящее, но значительная часть средств на её проведение лежала практически перед ногами. Как сообщил первый заместитель Министра транспорта и автомобильных дорог Курской области Александр Васильченко, в «серой» зоне оборачивалось 1,5 млрд руб. Региону уже удалось обелиться на 98%. В то же время деньги приходится очень аккуратно считать. Чтобы реализовать реформу, полномочия по транспортному обслуживанию передали из областного центра в Курскую область, иначе на транспорт тратилась бы половина бюджета Курска. Правительством страны на софинансирование капитального гранта концессии предоставлялась субсидия, что заметно снижало нагрузку на региональный бюджет. Однако расчёты показывали, что выше 3,7 млрд руб. доля регионального финансирования всё равно не сможет быть. Именно этим и обусловлено то, что в концессионный проект вошла не вся трамвайная сеть. С учётом уже взятых на себя финансовых обязательств, следующий шаг по модернизации и развитию транспорта регион не сможет сделать без прямой федеральной поддержки на безвозвратной основе.

Обновление системы пассажирского транспорта должно привлечь дополнительных пассажиров. Если в 2022 году городским транспортом Курска воспользовались 73 млн пасс., то в 2023 году — уже 78 млн. Дальнейшие планы выше с каждым годом: в 2024 году — 86 млн, в 2025 — 90, в 2026 — 96, в 2027 — 101, в 2028 — 106 млн пассажиров. Тем самым планируется сократить темпы роста автомобилизации, уже достигшей в Курске 377 единиц на 1000 жителей.

Общая стоимость проекта модернизации трамвайной сети — 12,4 млрд руб., срок концессионного соглашения — 25 лет. Проектом предусмотрена реконструкция 42,6 км путей, закупка 22 трамваев, реконструкция депо, модернизация восьми тяговых подстанций и строительство 96 остановочных платформ. Весной готовится окончание первого этапа работ (реализации с апреля 2023 года по март 2024 года) — реконструкция 20,8 км трамвайных путей (от разворотного круга «КПК» до разворотного круга «Хлебозавод», включая ответвление к железнодорожному вокзалу), строительство 56 платформ, запуск движения восьми трамвайных вагонов. Второй этап реализации, запланированный на март-декабрь 2024 года, призван обновить ещё 21,8 км трамвайных путей, построить 40 остановочных платформ, поставить 14 новых трамвайных вагонов, обновить тяговые подстанции и депо.

Несмотря на то, что назревшие в городском транспорте инфраструктурные вопросы, казалось, требуют скорейшего разрешения, при переходе к практической стороне открылся парадокс — скорость не всегда соответствует качеству работ, так как капиталоёмкие проекты требуют больше времени. Чтобы учесть все нюансы, только на проектирование требуется один-два года. В старых городах, где долгое время не уделялось внимание коммуникациям, на многие объекты нет даже архивных документов.

Компетентные кадры — инженеры и «рабочие руки», также оказались в дефиците. Одним из плюсов концессий является то, что концессионер решает вопросы компетенций в регионе, если является структурой межрегионального уровня, как «Мовиста» или «Синара».

Регионы-последователи

То, что инвестпроекты в форме концессий интересны и тем, кто их ещё не попробовал, продемонстрировала Ленинградская область. Представляющий регион заместитель председателя Правительства — председатель комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Дмитрий Ялов сообщил, что Ленобласть занимает первое место в стране по вводу жилья на душу населения. Регион прирастает за счёт новых микрорайонов, расположенных вблизи границ Санкт-Петербурга. Вчерашние деревни Кудрово и Мурино уже стали городами с населением более 100 тысяч жителей и сложной транспортной ситуацией. Повторения ошибок хотят избежать с деревней Новосаратовкой рядом с Кольцевой автодорогой (КАД): в перспективе она должна стать населённым пунктом с численностью 250 тыс. жителей.

Решить транспортные проблемы должен проект трамвайной линии из Новосаратовки до станций метро: для её строительства нужен партнёр-инвестор. При этом в качестве технического оператора предполагается привлечь СПб ГУП «Горэлектротранс» для упрощения вопросов взаиморасчётов за использование инфраструктуры и возможности более глубокой интеграции в единую маршрутную сеть Санкт-Петербурга.

Трассировка маршрута пока не утверждена: идёт финальная стадия проектной проработки. С точки зрения сокращения бремени регионального бюджета удобна реализация сценария за счёт девелоперов, реализующих свои проекты в Новосаратовке —с точки зрения справедливого распределения расходов и рисков они заинтересованы в том, чтобы из построенных ими объектов люди смогли уехать.

Ленинградская область не попала в число 10 регионов пилотного проекта по модернизации городского электротранспорта, но рассчитывает на то, что будет принято решение на продолжение не только в Ленинградской области, но и в нескольких других российских регионах. Общая для всех концессионных, и не только транспортных, проектов проблема — серьёзное удорожание ключевой ставки. Выручить может механизм по субсидированию процентной ставки по кредитам. Такой механизм мог бы очень серьёзно сбалансировать экономику крупных инфраструктурных проектов и позволить «распаковать» миллионы рублей на этом направлении. Субсидирование ставки имеет ключевое значение, иначе сейчас многие проекты просто перестают «взлетать».

Концессионеры: достигнутые успехи

В рамках существующей федеральной программы модернизации городского электротранспорта реализуется 10 проектов в Волгограде, Краснодаре, Красноярске, Курске, Липецке, Нижнем Новгороде, Перми, Ростове-на-Дону, Саратове, Ярославле с общим инвестиционным бюджетом более 251 млрд руб.:

• строительство и реконструкция 623 км трамвайных путей;
• приобретение 646 трамвайных вагонов;
• федеральная субсидия 30% от капитальных затрат;
• льготное финансирование ВЭБ.РФ по ставке 5,6% на 20 лет;
• средства ФНБ по ставке 5% на 20 лет.

Из 10 регионов три (Нижегородская, Волгоградская и Саратовская области) пошли по пути создания регионального концессионера. В семи других концессионерами стали игроки федерального уровня — «Группа Мовиста» и «Группа Синара». Накопленный ими опыт позволяет взглянуть на проблемы сравнительно молодой сферы деятельности обобщённо, не делая скидок на региональные особенности.

«Группа Синара» реализует четыре концессии — две из «федеральной» десятки, и две заключённых чуть ранее:

• создание и эксплуатация троллейбусной инфраструктуры в Челябинске (срок 15 лет; стоимость проекта 10,3 млрд руб.; протяжённость сети 89 км; два троллейбусных депо; поставка 168 троллейбусов);
• модернизация и развитие инфраструктуры трамвая в Ростове-на-Дону (25 лет; 61 млрд руб.; 119 км; два трамвайных депо; поставка 106 трамваев);
• создание и эксплуатация инфраструктуры трамвая Краснодара (25 лет; 28 млрд руб.; 35 км; 100 трамваев);
•  создание и эксплуатация трамвайной сети Таганрога (30 лет; 13,5 млрд руб.; 42 км; одно трамвайное депо; восемь тяговых подстанций; 50 трамваев).

«Группа Мовиста» реализует концессионные проекты в шести регионах. Кроме уже работающего «Верхнепышминского трамвая» в Свердловской области остальные концессии относятся к федеральной «десятке»:

• Красноярск (24,2 млрд руб.; 46,0 км; одно трамвайное депо; девять тяговых подстанций; 50 вагонов; работы и поставка техники пока не начались);
• Курск (12,9 млрд руб.; 42,6 км; одно трамвайное депо; восемь тяговых подстанций; 22 вагона; поставлено восемь вагонов, реконструировано 14,6 км);
• Липецк (14,5 млрд руб.; 46,0 км; одно трамвайное депо; 46 вагонов; поставлено 28 трамваев и реконструировано 10,4 км о.п.);
• Пермь (16,3 млрд руб.; 35,0 км; одно трамвайное депо; семь тяговых подстанций; 44 вагона; поставлено 30 трамваев п реконструировано 10,5 км);
• Ярославль (19,7 млрд руб.; 45,3 км; одно трамвайное депо; восемь тяговых подстанций; 47 вагонов; поставлен один трамвай, ведётся демонтаж части путей).

Общий инвестиционный бюджет «Мовисты» по федеральному проекту — 87,6 млрд руб., а объём работ — 214,9 км путей, пять депо, 32 тяговых подстанции, 209 трамвайных вагонов. На начало февраля 2024 года уже поставлено 67 новых трамвайных вагонов и реконструировано 37,5 км трамвайных путей.

Концессионеры напомнили об основных документах нормативной базы для реализации концессионных проектов в сфере общественного транспорта являются:

• Федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.2005 «О концессионных соглашениях»;
• типовое концессионное соглашение (утверждено постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 748);
• правила предоставления субсидий Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на проекты развития городского транспорта (постановление Правительства РФ от 16.01.2023 № 16);
• порядок и нормы определения расходов на перевозку, в том числе эксплуатацию и содержание подвижного состава и инфраструктуры (приказ Минтранса России от 20.10.2021 № 351).

Возникающие проблемы концессионеров с эксплуатацией и содержанием подвижного состава и инфраструктуры, финансированием работ и привлечением заёмных средств требуют пересмотреть некоторые из положений, содержащихся в документах. Предложения озвучили вице-президент АО «Группа Синара» Виталий Вотолевский и заместитель генерального директора ООО «Группа Мовиста» Андрей Федоров.

«Группа Синара» отметила наличие условий финансирования со стороны банков — заключение прямого трёх-четырёхстороннего (концессионер, концедент, банк) соглашения и необходимого для этого дополнительного соглашения к концессии. Однако нормативные механизмы такого соглашения отсутствуют, что вызывает внимание к вопросу со стороны антимонопольной службы.

Немало сложностей и с финансированием концессий. Так, стоимость акционерного финансирования и младшего долга в программе комплексного развития ГЭТ ограничена 12% годовых. Остаются неясности и по поводу того, на что какие средства можно тратить. Концессионеры столкнулись с тем, что концеденты по-разному трактуют возможность авансирования средствами капительных грантов закупки подвижного состава и строительно-монтажных работ. Выше определённого порога средства, потраченные концессионером в инвестиционной части, ему не могут быть возвращены, хотя невнесение этих средств может остановить весь проект и в проигрыше окажутся все.

Вызвало опасение участников сессии и то, что в течение инвестиционной стадии проектов, длящейся 3-7 лет, стоимость создания инфраструктуры и подвижного состава меняется не так, как исходно прогнозировалось. Более гибких настроект требуют механизмы изменения стоимости строительства иподвижного состава, пересмотра финансовой модели и источников финансирования.

Погружаясь в работу на местности, концессионеры не всегда получают в распоряжение участки, свободные от обременений и не конфликтующие с другими проектами по развитию улично-дорожной сети и инженерных сетей. А прохождение экспертизы проектов в каждом конкретном регионе может проходить по разным правилам, меняющимся уже в процессе реализации проектов. Немало «скользких» вопросов и в использовании инфраструктуры ГЭТ — если в городе два вида электротранспорта, а в концессию передаётся только один из них (либо даже часть трамвайной сети), то тяговые подстанции и кабельные сети продолжают работать как на муниципальное предприятие, так и на концессионера. При этом если тяговые подстанции не входят в объект концессии, даже вопрос внесения платы за пользование её ресурсами не решает вопрос эксплуатации — без реконструкции подстанция может не тянуть мощности реконструированной линии и оказаться слабым звеном. В то же время инвестирование в реконструкцию объекта, не включённого в предмет соглашения, оказывается формально нецелевым использованием средств и затраты концессионеру не компенсируются.

Концессии: взгляд финансистов

Слово взяли представители финансового блока. Свои услуги в финансировании транспортных проектов предлагает Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ). В 2022 году его мандат был расширен — теперь соинвестором может стать не только иностранное, но и российское юридическое лицо. Суверенный инвестиционный фонд осуществляет акционерные инвестиции в компании и проекты из различных отраслей путём вкладов в уставный или добавочный капитал, младшие займы, мезонинное финансирование.

Старший вице-президент РФПИ Антон Дан-Чин-Ю отметил, что общественный транспорт требует значительно меньших площадей для перевозки того же количества людей, чем индивидуальный транспорт. В то же время покрытие операционных затрат практически во всём мире по общественному транспорту ниже 100% — транспорт не окупает сам себя, и даже 30% — достаточно нормальная ситуация во многих городах: им необходимо субсидируемое финансирование и/или принятие сложных тарифных решений. В то же время региональная специфика, наиболее ярко проявленная в Азии, даёт примеры, где коэффициент может быть и выше 100%, но это достигается за счёт плотности населения. В качестве примеров рентабельности были приведены:

• трамвай Нагасаки — 105%;
• трамвай Роттердам — 99%;
• трамвай Шенчьжень — 82%;
• общественный транспорт Берлина — 70%;
• трамвай Мельбурна — 30%.

Среди международных тенденций и подходов в общественном электротранспорте представитель РФПИ отметил:

• зависимость от наличия бюджетного финансирования;
• смешанное финансирование;
•  зелёные технологии;
• тренд на автоматизацию и цифровизацию;
• комплексный подход к пассажирским перевозкам, интеграцию в городскую среду.

Наиболее близкий к России пример комплексного подхода и интеграции общественного городского транспорта в городскую среду реализован в Павлодаре (Казахстан) проекта с привлечением МФО (ЕБРР) по гранту правительства Республики Казахстан. Концедентами подписано соглашение с областным акиматом о предоставлении субсидий. Также был заключён общественный договор (Public Service Contract), согласно которому регион принимал на себя обязательства обеспечения определённого дохода для муниципального предприятия, а предприятие обязывалось соответствовать определённым KPI.

Когда реализуется проект с приключением международной организации, комплексный подход встраивается в кредитное соглашение. Средства технического предприятия привлекаются для региона с тем, чтобы создать компетенции внутри предприятия на реализацию текущего проекта, и чтобы, как только проект будет реализован, он мог поддерживаться. Также важно, чтобы привлекался грант на разработку транспортных стратегии города, даже если в рамках проекта обновлялась только часть инфраструктуры.

РФПИ предоставляет кредитные средства и помогает инициаторам проекта найти собственные средства, что на сегодня как раз является дефицитным инструментом. При этом фонд может предложить гибкие условия как по стоимости денег, так по графику обслуживания акционерных займов в России для всех российских организаций, соответствующих определённым финансовым критериям.

В России РФПИ анонировал потенциальные совместные проекты с «Группой Мовиста», входящей в «Трансмашхолдинг», находящиеся на инвестиционной стадии в пяти городах России (Красноярск, Курск, Липецк, Пермь, Ярославль) в рамках программы развития ГНЭТ на основе концессионных соглашений.

Исполнительный директор ПАО «Сбербанк» Антон Седаков сообщил, что по данным «Сбербанк лизинг», начиная с 2019 года среднегодовой рост стоимости подвижного состава составляет 121%. Поэтому чем раньше открыть финансирование будущих закупок, тем проще справиться с дальнейшим прогнозируемым ростом цен. Если ставить в горизонте до 2030 года целью увеличение до 85% долей инфраструктуры ГЭТ и подвижного состава со сроком эксплуатации не выше нормативного, то расчётный объём необходимых инвестиций в электротранспорт — 2,55 трлн руб., в том числе:

• в подвижной состав — 771 млрд руб.;
• в инфраструктуру (трамвайные пути, контактная сеть, депо) — 1,782 трлн руб.

При этом, по оценкам финансистов в отрасль можно привлечь до 1,5 трлн руб. внебюджетного финансирования, если изменить некоторые финансовые условия реализуемых проектов.

Концессии: взгляд юристов

Директор юридической практики ООО «Технологии доверия», член экспертного совета АИИК Анна Батуева, чья команда занимается юридическим сопровождением ГЧП-проектов, отметила, что основные нормативно-правовые акты, требуемые для запуска реализации проектов ГЧП в общественном транспорте уже приняты, хотя всегда есть пожелания дополнить эти нормы.

Ключевые обсуждаемые темы на старте переговоров о концессионных проектах между публичной и частной сторонами — судьба муниципальных транспортных предприятий и последствия концессии для системы расчётов за проездные билеты.

В сложившейся практике МУПы, как правило, остаются функционировать в системе общественного транспорта, выполняя роль подрядчика концессионера. При этом концессионер либо в основном занимается техническое обслуживание транспортной инфраструктуры, либо также самостоятельно оказывает услуги по перевозке.

Варианты юридического оформления соответствующих договорённостей города и инвестора насчёт МУПов могут быть различными. Возможно привлечение МУП в качестве субподрядчика или наем в штат концессионера части штата МУП.

Также Анна Батуева отметила, запуск ГЧП-проекта не обязательно требует реформирования системы продажи проездных билетов: включение концессионера в расчёты за билеты достаточно оформить только договорными положениями о порядке расчета выручки и ее распределении.

В частности, в рамках концессионного соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации трамвайной сети в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга (проект «Чижик») заключён договор распределения выручки с целью участия концессионера в системе. Концессионер наряду с иными перевозчиками Санкт-Петербурга обязался выполнять перевозки по проездным билетам, реализуемым расчётным центром с последующим распределением расчётным центром выручки между концессионерами и другими перевозчиками.

А концессионным соглашением о создании и использовании (эксплуатации) трамвайной сети в Таганроге предусмотрено, что в случае, если часть оплаты проезда на подвижном составе будет осуществляться через проездные билеты, используемые на территории Таганрога или Ростовской области, концедент обязуется обеспечить перечисление доли выручки концессионера в связи с оказанием услуг по перевозке от общей выручки от продажи таких проездных билетов.

 Что нужно изменять? Предложения участников

От участников сессии прозвучал ряд предложений по изменению сложившейся ситуации для улучшения финансовой, технической и правовой поддержки концессий, а также масштабированию успешных практик.

Ряд предложений касался внесения изменений в конкретные действующие законы, постановления и приказы:

• пересмотреть нормы и подходы по определению размера расходов на перевозку пассажиров и содержание подвижного состава и инфраструктуры, позволяющие обеспечить качество и надёжность, определённые приказом Минтранса России № 351 (предложение «Синары»);
• в 115-ФЗ прямо определить возможность индексации СМР, а также изменения стоимости подвижного состава, при этом индексацию стоимости СМР проводить по аналогии с 44-ФЗ и 223-ФЗ («Синара»);
• внести изменения в 115-ФЗ, предусмотрев возможность реконструкции объектов энергоснабжения (тяговые подстанции) без включения в объект концессионного соглашения («Мовиста»);
• в типовых концессионных соглашениях (постановление Правительства РФ от 06.12.2006 № 748), в том числе положениях об «Особых обстоятельствах» предусматривать обязанность концедента принимать превышение изменения сметной стоимости по результатам госэкспертизы проектной документации («Синара»);
• распространить действие Методических рекомендаций по формированию цен на машиностроительную продукцию (приказ Минпромторга России № 4045 от 25.10.2023) на действующие и вновь заключаемые концессии («Синара»);
• Минтрансу России одобрять новые концессии с выделением средств федерального бюджета только при наличии мастер-планов (субъекты, муниципалитеты) развития городского общественного транспорта, включая утверждённые схемы расположения объектов концессии в границах улично-дорожной ети, информацию о развитии инженерных сетей и источником финансирования, резервировании земельных участков (внести изменения и дополнения в постановление Правительства РФ от 16.01.2023 № 26) («Синара»);
• стандартизировать технические условия ресурсоснабжающих организаций (РСО) в границах земельных участков в соответствии с типовыми решениями Минстроя России («Мовиста»);
• внести изменения в Налоговый кодекс РФ для утверждения 0% НДС на перевозку пассажира («Мовиста»);
• внести изменения в 220-ФЗ, предусмотрев возможность найма концессионером перевозчика (оператора) («Мовиста»).

Немалая часть была посвящена стратегическим направлений изменений, не всегда решаемым росчерком пера под лишь одним документом:

• обеспечить долгосрочный характер планирования мер господдержки за пределами бюджетного цикла (предложение «Сбербанка»);
• при формировании финансовых моделей в обязательном порядке предусматривать затраты на капитальный ремонт («Синара»);
• предусмотреть субсидирование капитальных затрат на инфраструктуру и подвижной состав в объёме 30-50% («Мовиста») / обеспечить предоставление прямой субсидии в размере не менее 30% от бюджета проекта в виде капитального гранта («Сбербанк»);
• обеспечить доступ банкам к федеральной субсидии в целях предоставления льготного финансирования в проект ГНЭТ («Сбербанк»);
• включить в типовое концессионное соглашение основные требования банков по закрытию рисков («Синара»);
• включить в концессионное соглашения условия прямого соглашения как обязательное приложение («Синара»);
• для концессий, заключённых в 2021-2024 годах, предложить «мораторий» по согласованию с ФАС изменений существенных условий до конца 2025 года («Синара»);
• установить «плавающую» предельную стоимость привлечения заёмного финансирования (акционеры, младший долг) по схеме «ключевая ставка ЦБ РФ + 4%» («Синара»);
• предусмотреть досрочное льготное кредитование по низким ставкам («Мовиста»);
• нормативно закрепить возможность авансирования средствами капитального гранта закупку подвижного состава, проектирование и СМР («Синара»);
• установить возможность обращения в Главгосэкспертизу России с проектно-сметной документацией при наличии федеральной поддержки («Мовиста»);
• предусмотреть возможность использования коммерческих предложений от заводов-монополистов вместо расценок ФЭР для прохождения госэкспертизы («Мовиста»);
• внести изменения в земельное законодательство по упрощению процедуры изъятия земельных участков для нужд концессии (по аналогии с автодорогами) («Мовиста»).

Можно рассуждать о том, что условия, не устраивающие одних участников процесса, могут оказаться приемлемыми для их конкурентов. Но на нынешнем том этапе развития ГЧП-проектов в сфере общественного транспорта, когда все запущенные или находящиеся в инвестиционной стадии проекты не перешагнули за два десятка случаев, говорить о сформировавшихся механизмах их реализации рано. И на место нынешних участников проектов из и без того узкого круга новые могут просто не прийти.

Царь-концессия или вместо послесловия

На следующей неделе после форума «Инфраструктурные инициативы бизнеса», 15 февраля в Верхней Пышме под председательством Президента страны обсуждался другой проект в сфере общественного транспорта, готовящийся к реализации с помощью концессии — высокоскоростной магистрали (ВСМ) Москва — Санкт-Петербург.

Озвученная стоимость ВСМ-1, за которой, в случае успеха, могут последовать ВСМ-2 и так далее от Москвы в сторону Екатеринбурга, Сочи, Минска — 2,124 трлн руб.

Порядок цифр — такой же, как для модернизации 85% инфраструктуры городского электротранспорта до 2030 года (2,55 трлн руб.).

Но есть существенные различия:

• проект ВСМ Москва Санкт-Петербург нельзя реализовать по частям и получить отдачу от него, в то время как каждую систему ГЭТ можно рассматривать отдельно и выделять участки даже внутри неё;
• в случае ВСМ будет одна большая концессия, реализуемая одной, хоть и большой группой участников, в шести регионах, а не множество мелких проектов в десятках регионов с разнообразными участниками, необходимостью перераспределения полномочий от муниципалитетов регионам и прочими нюансами;
• по прогнозам рабочей группы ВСМ, после 2038 года проект может выйти на самоокупаемость и не требовать компенсации выпадающих затрат, в то время как в концессиях ГЭТ исключение эксплуатационного платежа из финмодели на каком-либо этапе не рассматривается вообще (речь идёт лишь о том, чтобы он, наоборот, не стал выше расчётного из-за более низкого пассажиропотока);
• ценность каждого пассажира ВСМ выше более чем в 100 раз, чем пассажира общественного транспорта (ориентировочная цена билета на ВСМ около 5000 руб., стоимость проезда пассажиров в трамваях и троллейбусах, как правило не превышает 30-40 руб.).

Плюсом проекта модернизации ГЭТ является более высокий охват аудитории — в более чем 100 городах страны с действующим трамвайным или троллейбусным сообщением проживает более 63,7 млн жителей (свыше 40% населения страны), в то время как в регионах прохождения ВСМ-1 — только 20% (около 30 млн.).

Минусом проекта ГЭТ является то, что он практически никак не решает вопрос улучшения магистральных грузоперевозок: строительство ВСМ позволит вернуть на главный ход Октябрьской железной дороги грузовые поезда, переориентированные на более длинные обходные маршруты.

Кроме того, высок и внешнеполитический эффект от реализации ВСМ — высокоскоростные поезда распространены далеко не во всех странах мира, в то время как модернизация ГЭТ так и останется, при всей пользе, локальной историей городов-счастливчиков.

Группу проектов по модернизации ГЭТ проще секвестировать, при этом получив на выходе определённый успех — даже при реализации 10% намеченных планов удастся выправить ситуацию с пассажирскими перевозками в нескольких городах.

Добиться обновления 85% инфраструктуры и подвижного состава ГЭТ к 2030 году можно и менее затратным путём, хотя этот способ понравится немногим. Постепенно наращиваемые мощности заводов вместе с корректировкой некоторых нормативов и процедур позволят включить в концессионное движение ещё десяток-другой крупных городов. Ещё часть сможет воспользоваться инфраструктурными бюджетными кредитами (или их аналогами) или приложить собственные усилия регионов. Остальные системы, портящие статистику, но требующие серьёзных вливаний при непонятной отдаче, с большой вероятность обречены на закрытие.

В любом случае, федеральная программа поддержки городского общественного транспорта и электрического транспорта нужна как минимум для того, чтобы решить озвученные представителями транспортной отрасли проблемные вопросы для тех, кто принципиально не отказывается от их решения в интересах десятков миллионов пассажиров, регулярно пользующихся городскими маршрутами. Общественный транспорт заслуживает того, чтобы стать частью национального проекта «Транспорт».

Анонсы новых материалов TR.ru — Транспорт в России ежедневно публикуются в нашем Telegram-канале.