Пассажирский транспорт на «Неделе ГЧП»: концессии в Липецке, Перми, Челябинске, далее — везде?

Местные бюджеты нечасто могут выдержать финансовую нагрузку, необходимую для обновления инфраструктуры пассажирского транспорта, особенно для трамвайных и троллейбусных систем. Одним из способов улучшения ситуации является привлечение средств через механизм государственно-частного партнёрства. Концессии в области пассажирского транспорта от «пробных шаров» готовятся перейти к серийным продуктам.

13 сентября в рамках IX Инфраструктурного конгресса «Российская неделя ГЧП» прошла сессия «Поедем или полетим? Инвестиции в пассажирский транспорт: от скоростных трамваев до канатных дорог», на которой были обсуждены наиболее актуальные достижения и задачи этого года.

Некоторые цифры и факты

Организаторы «Российской недели ГЧП» — Национальный центр ГЧП и ВЭБ.РФ в специально изданном к мероприятию аналитическом обзоре подвели некоторые промежуточные итоги 2022 года к началу сентября.

К транспортной отрасли относятся четыре из 10 крупнейших по объёму инвестиций проектов, концессионные соглашения по которым уже подписаны в этом году.

Самым капиталоёмким стал проект автомобильной дороги «Алексеевское — Альметьевск» в составе платной автодороги «Шали (М-7) —Бавлы (М-5)» с объёмом инвестиций 83,7 млрд руб.

Городской электрический транспорт в Курске будет развиваться в рамках концессионного соглашения с объёмом инвестиций 12,5 млрд руб.

Два транспортных проекта получили «зелёный свет» в Магаданской области: автомобильного дорога общего пользования в Магадане с мостовым сооружением и сетью ливневой канализации (6,9 млрд руб.) и Центр обслуживания маломерных судов и марины в бухте Нагаева (7,2 млрд руб.).

Однако год ещё не закончился, и на подходе к заключению ещё несколько миллиардных концессионных сделок в области общественного транспорта.

В этом году существенно изменились условия для заключения концессионных соглашений и иных соглашений о государственном (муниципальном) частном партнёрстве в сфере общественного транспорта. Внесённые в законодательство изменения позволили практически устранить противоречия между законами о концессиях (115-ФЗ) и о регулярных перевозках (220-ФЗ).

С принятием Федерального закона № 126-ФЗ от 01.05.2022 установлена возможность концессионерам или частным партнёрам выполнять регулярные перевозки городским электрическим транспортом по регулируемым тарифам без проведения конкурса на право осуществления перевозок по маршруту. При этом тариф на перевозку в рамках концессионного соглашения не должен превышать максимального, утверждённого в границах того же муниципального образования или региона РФ. Тем самым устранено дублирование конкурсных процедур, когда после заключения концессии концессионер должен был проходить отбор для заключения контракта на выполнение перевозок.

Полномочий городских администраций не всегда хватало для решения всех вопросов. В частности, тарифным регулятором при перевозках по регулируемым тарифам является субъект РФ. Поэтому введена норма, при которой субъекты РФ, в границах которых находится передаваемое в концессию имущество, может выступать самостоятельной стороной по соглашениям в тех случаях, когда реализация концессионного соглашения осуществляется за счёт межбюджетного трансферта и/или бюджетного кредита, предоставляемого из федерального или регионального бюджета.

Объектом концессионного соглашения отныне может выступать подвижной состав общественного транспорта. А вот круг потенциальных концессионеров или частных партнёров по соглашениям в отношении перевозок сужен: теперь ими не могут быть иностранные инвесторы и даже российские организации, решения которых могут прямо или косвенно определять иностранные физические или юридические лица и иностранные государства.

В сфере общественных перевозок для концессионных соглашений появилась новая форма примерных соглашений, а для соглашений о ГЧП / МЧП в сфере перевозок она введена впервые.

Год прошёл не зря

Несмотря на название дискуссии «Поедем или полетим? Инвестиции в пассажирский транспорт: от скоростных трамваев до канатных дорог», обсуждавшиеся вопросы в основном были весьма земными и касались городского электрического транспорта.

Символично, что модератором дискуссии выступил заместитель председателя общественного совета при Минтрансе России, член Общественной палаты РФ и руководитель Общероссийской организации пассажиров Илья Зотов: какие бы инфраструктурные задачи ни решались, какие бы бизнес-схемы при этом ни использовались, конечным потребителем сервиса был, есть и будет оставаться пассажир.

Александр Кондрашов, руководитель проектного офиса по развитию общественного транспорта группы ВЭБ.РФ в приветственном слове отметил, что ситуация с ГЧП в сфере транспорта всего за один год с прошлого конгресса заметно изменилась в лучшую сторону. За это время были внесены несколько важнейших поправок в федеральное законодательство, а в апреле этого года 10 пилотных инфраструктурных проектов получили федеральную финансовую поддержку и проходят разные стадии от обсуждения до заключения концессионных соглашений. Также стало возможным финансировать закупку подвижного состава общественного транспорта через механизм инфраструктурных облигаций. Он предположил, что через год повестка обсуждаемых вопросов тоже заметно изменится, сместившись в сторону реализации проектов и возникших при этом сложностей.

За минувший год сразу несколько концессионных проектов либо начали реализацию, либо получили необходимую для их старта организационную и финансовую поддержку. Но о конкретных примерах говорили в основном участвующие в дискуссии представители органов власти трёх российских регионов. Другие участники, включая даже представителей ведущих концессионеров в сфере пассажирского транспорта, имеющих в этом году новые проекты и подписанные соглашения, в первую очередь, говорили о том, что необходимо делать для развития механизма ГЧП на транспорте в целом, чтобы оно смогло стать более массовым явлением.

В ряду первых: Липецк, Пермь, Челябинск

Дошедшая до 2020-х годов сеть Липецкого трамвая после ее сокращений в «нулевых» не настолько большая, чтобы быть системообразующей (доля пассажиропотока менее 5%) и с достаточно большим износом путевого хозяйства (более 70%) и подвижного состава (более 80%). Глава города Липецка Евгения Уваркина поделилась воспоминанием, что ещё два-три года назад и у неё были опасения, а «потянет» ли город трамвай. Та нагрузка, которая формировалась на бюджет без федеральной программы и поддержки областного бюджета, делала нереальным реализацию концессионного проекта муниципалитетом самостоятельно. Поэтому одним из вариантов решения трамвайного вопроса в городе могла бы стать полная ликвидация сети с пятью маршрутами, 54 вагонами и 68,7 км одиночного пути. И, на первый взгляд, ценой вопроса была покупка всего-то 65 газомоторных автобусов. Сиюминутные затраты на демонтаж путей даже не понадобились бы — их бы медленно демонтировали при очередных ремонтах дорог. Но моделирование транспортных потоков, выполненное НИУ ВШЭ показало, что эффект от такой замены — рост загрузки основных улиц города со снижением средней скорости движения легкового автотранспорта на 17,9% и увеличением времени в пути на 20,7%. Именно тогда в городе приняли решение, что трамвай необходимо сохранять и развивать.

Как только появилась федеральная программа модернизации систем электротранспорта, Липецк воспользовался открывшейся возможностью одним из первых. Проект модернизации городского электротранспорта Липецка предусматривает реконструкцию 40,8 км одиночного пути, строительство новой линии протяжённостью 5,2 км о.п. по улицам Катукова и Стаханова к 31-му и 32-му («Европейскому») микрорайонам до Воронежского шоссе, реконструкцию трамвайного депо и закупку 46 односекционных трамваев. Стоимость реализации проекта составляет 13,8 млрд руб. За его рамками — линии в промзоне Новолипецкого металлургического к Стану-2000 и ДП-6, судьба которых будет решаться позднее совместно с руководством промышленного гиганта. Частная концессионная инициатива подана 5 августа ООО «Мовиста Регионы Липецк» и размещена на ГИС-Торги, что после 21 сентября позволит заключить концессионное соглашение, а к концу ноября уже начать проходить первый этап госэкспертизы и начать строительно-монтажные работы. Планируется, что модернизация трамвайного депо закончится к марту 2024 года, трёх этапов реконструкции трамвайных путей в III квартале 2025 года, а новой трамвайной линии — в III квартале 2024 года.

В перспективе город рассматривает возможность объявления второй концессии на строительство новой линии по ул. Генерала Меркулова и ул. Папина, которая позволит привлечь около 4 млн дополнительных пассажиров в год. Реализация проекта потребует 2,6 млрд руб. инвестиций.

Опыт принятия Липецком взвешенного решения по поводу сохранения электротранспорта Илья Зотов порекомендовал изучить Белгороду, где минувшим летом решили пойти другим путём.

Виктор Агеев, заместитель главы администрации города Перми, сообщил, что в его городе вопрос ликвидации трамвайной сети даже не рассматривался. А проект модернизации электротранспорта является продолжением комплексной транспортной реформы, начавшейся в 2020 году переходом на брутто-контракты, безналичную оплату проезда и единые проездные. В городе действует 70 автобусных и девять трамвайных маршрутов. Доля трамваев в пассажиропотоке составляет 12%, при этом на 90 выпускаемых вагонов приходится 717 автобусов. Из 110 км трамвайных путей 58% требуют капитального ремонта, а неудовлетворительное состояние инфраструктуры и износ половины парка подвижного состава не позволяют реализовать весь потенциал трамвайной сети. Проект Правительства РФ и корпорации ВЭБ.РФ по модернизации городского наземного электрического транспорта через механизм концессии с поддержкой федерального бюджета позволит привести систему городского электротранспорта к современному уровню качества, комфорта и безопасности. Проектом концессии с ООО «Мовиста Регионы Пермь» предусмотрена реконструкция трамвайного депо «Балатово», реконструкция семи тяговых подстанций и 35 км трамвайных путей, а также закупка 44 новых трамвайных вагонов. С учётом ранее закупленных начиная с 2010 года полностью и частично низкопольных вагонов, подвижной состав трамвая будет обновлён таким образом полностью. Модернизация трамвайной сети Перми должна пройти за три года. Плата концедента предусмотрена в виде инвестиционного платежа (софинансирование регионального бюджета 50%) и эксплуатационного платежа (аналог оплаты транспортной работы по брутто-контракту). Общая стоимость концессии 16,3 млрд руб., из которых 4,6 млрд руб. капитальный грант (из федерального бюджета финансируется 4,3 млрд руб.) и 11,7 млрд руб. заёмные средства инвестора по субсидированной ставке около 5,5%.

После модернизации трамвайной сети весь подвижной состав города станет доступен для маломобильных групп населения (сейчас по каждому маршруту контрактом предусматривается лишь определённая квота). За счёт отмены ограничения скорости на участках с неудовлетворительным состоянием путей ожидается рост скорости движения трамваев более чем на 30%, а риск сбоев в их движении должен снизиться более чем вдвое.

К слову, три трамвайных маршрута города уже признаны магистральными по данным исследования группы пассажирского транспорта компании SIMETRA, в котором Пермь уступила только Москве и Санкт-Петербургу по количеству магистральных маршрутов общественного транспорта. Важность этого достижения для развития городского транспорта столицы Прикамья отражена на официальном сайте администрации Перми.

Александр Егоров, заместитель министра дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, отметил, что в Челябинске концессионное соглашение заключили ещё в прошлом году, и это троллейбусная концессия. Уже начался этап реализации, на котором пришлось столкнуться с несколькими проблемами. Одной из них оказался процесс передачи имущества. Часть энергохозяйства (тяговые подстанции, кабельные линии) может использоваться как для троллейбуса, так и для трамвая, и если один из них передан в концессию, а другой остался за городом, то возникает вопрос того, кто за их работу должен отвечать. Также Александр Егоров обратил внимание на то, что для эффективной работы общественного транспорта перед вводом основных изменений нужно предусматривать комплексные инфраструктурные улучшения: выделенные полосы, обособление трамвайных путей, трамвайные платформы и новые автобусные остановки, новые пересадочные узлы, удобные подходы к остановкам, дополнительные пешеходные переходы. За счёт этих мероприятий в период действия концессии в регионе планируют выйти на минимально возможные показатели эксплуатационных платежей. Важны и кадры: без нужного количества водителей любая транспортная реформа захлебнётся на стадии реализации, поэтому необходимо улучшать условия труда и обеспечивать привлекательную заработную плату. При этом водителей электротранспорта найти сложнее, чем автобусов. Также Александр Егоров обратил внимание на важность изучения и внимательной проверки всех юридических вопросов, связанных с заключением концессионных соглашений. Неверное понимание пунктов или неточная оценка параметров могут привести к тому, что фактическая нагрузка на бюджет в виде концессионных платежей может заметно превысить расчётную.

На пути от «опытных образцов» — к массовому применению

Пока что концессионных соглашений, заключённых для модернизации, строительства и эксплуатации систем городского транспорта не так много. И каждый случай по-своему является прецедентным, показывая разные возможности, а то и слабые стороны концессионной практики.

В модернизации систем общественного транспорта нуждается гораздо больше городов, чем уже начали преобразования, в том числе в формате государственно-частного партнёрства. Но для этого нужны дальнейшие улучшения правовой базы.

Некоторые проблемные вопросы и предложения прозвучали и от представителей регионов. Евгения Уваркина обратила внимание на необходимость внесения изменений в ст. 49 Земельного кодекса в части возможности изъятия земельных участков для строительства трамвайных путей. Назрела необходимость внесения изменений в Налоговый кодекс в части возмещения НДС при реализации инфраструктурных проектов, что позволит уменьшить плату концедента на размер возмещаемого НДС. Сейчас концессионеры имеют основной вид деятельности «перевозка пассажиров», при котором НДС не возмещается. Также комплексную модернизацию трамвайных сетей на четыре-шесть месяцев ускорила бы возможность проведения реконструкции путей в рамках капитального ремонта, что позволило бы не разрабатывать и не согласовывать проекты планировки территории (ППТ) и межевания (ПМ) для существующих путей. Для этого нужны изменения в 115-ФЗ.

Денис Качкин, управляющий партнёр адвокатского бюро «Качкин и Партнёры», обратил внимание присутствующих на внесённые изменения в федеральное законодательство, работа над которыми началась ещё три года назад. Из перечня возможных объектов концессионных соглашений исключён метрополитен, а определение объекта для концессионных соглашений и соглашений о ГЧП/МЧП унифицировано. Перечень существенных условий концессионных соглашений дополнен, причём не совсем ожидаемо. Теперь они должны включать этапы исполнения условий концессионных соглашений, которые в отношении регулярных перевозок пассажиров не должны быть более одного квартала, а по другим параметрам не превышать одного года. При этом профессиональное сообщество изначально предлагало ввод этапов не как периодических отчётов, а обозначая ими логически завершённые фазы реализации концессии.

Также Денис Качкин отметил, что несмотря на законодательные победы этого года, ещё много вопросов, встающих на пути применения соглашений о концессиях, ГЧП / МЧП предстоит урегулировать. Так, перевозки по регулярным маршрутам осуществляются на основании карт маршрута. Но концессионер (частный партнёр) не может привлечь оператора для выполнения регулярных перевозок, так как оснований для выдачи карт маршрута субподрядчикам нет. Это мешает получить статус перевозчика муниципальным или региональным предприятиям электротранспорта. В то же время в 220-ФЗ предусмотрена норма, по которой карты маршрута выдаются одному из участников договора простого товарищества, но в них указываются все участники такого договора. Не урегулирован вопрос организации концессии без перевозки, когда пассажирским оператором остаётся муниципальный перевозчик, а концессионер сосредотачивается на привлечении заёмных средств и модернизации инфраструктуры.

Александр Долгов, партнёр, руководитель практики инфраструктуры и ГЧП компании Better Chance, продолжил «подсветку» проблемных вопросов транспортного ГЧП, начатых Денисом Качкиным. В условиях несовершенного законодательства поправки, даже разработанные с участием рынка и экспертного сообщества, после их принятия и изменений в формулировках на самом последнем этапе их принятия, могут создать дополнительные сложности в работе.

Не определён статус многих трамвайных путей, создававшихся в советское время и не регистрировавшихся как недвижимое имущество. Земельные вопросы возникают и там, где трамвай идёт по центру проезжей части. Можно оформить земельный участок как улично-дорожную сеть, но при этом программа модернизации инфраструктуры нацелена на трамвай и автомобильные дороги не финансируются, а при участии федеральных бюджетных средств важно, чтобы финансирование выделялось целевым образом. Вопрос маршрутных карт с практической точки зрения может быть урегулирован на уровне регионального законодательства. Сложнее финансовые отношения между региональным и местным бюджетами и связанными с ними трансфертами: один бюджет не может отвечать по обязательствам другого бюджета.

Юрий Ильинский, исполнительный директор компании «Синара — Городские транспортные решения», работающей в том числе в Челябинске, рассказал о некоторых преимуществах троллейбусной концессии. Для неё не нужно разрабатывать проекты планировки территории линейных объектов. Единичны и объекты капитального строительства: троллейбусные депо и подстанции. Поэтому проекты можно реализовать быстрее, укладываясь в сжатые сроки. В то же время сейчас инициаторы концессий расходы на подготовительные работы берут на себя, не будучи уверенными в том, что станут концессионерами. В общем случае по действующему законодательству даётся 45 дней на подачу альтернативного концессионного предложения, после чего между претендентами может быть проведён конкурс. Но если город или регион понял, что трамвай нужно развивать и у этого действа есть прогнозируемый желаемый итоговый вариант, то дальше должно быть просто успокоение юридических и правовых обязательств всех сторон. А у инвесторов должна быть возможность стать концессионером без каких-либо рисков.

Андрей Фёдоров, заместитель генерального директора ООО «Мовиста Регионы», не стал долго останавливаться на описании недавно стартовавшего проекта «Верхнепышминский трамвай», соединивший надёжной трамвайной связью Екатеринбург с северным соседом — городом Верхняя Пышма. Впереди ещё немало новых проектов, и важно определить по каким правилам и на каких условиях их можно будет реализовывать. «Мовиста» участвует в шести из 10 пилотных регионов ВЭБ.РФ, в рекордные сроки подав частные концессионные инициативы.

В рамках новых концессионных проектов «Мовиста» предлагает идти по принципу «единого окна»: концессионер отвечает за набор всех инфраструктурных решений, необходимых, чтобы поехать. При этом у каждого региона есть свои пожелания и замечания технического, коммерческого и другого характера, поэтому создать некое унифицированное «коробочное» решение для проектов стоимостью несколько миллиардов рублей не удастся.

Так, в Липецке и Перми у муниципалитетов выявился запрос по сохранению существующей структуры управления с помощью существующих муниципальных предприятий. При этом существующее законодательство о концессиях говорит о возможности привлечения операторов, а закон о перевозках 220-ФЗ субподряд не допускает. Решение есть в виде указания в концессионном соглашении оператора перевозок, но возникает вопрос, что именно указывать как обязательства концессионера. И при этом, в случае передачи понесённых операционных затрат «нанятому» МУПу, возникает проблема потери 20% выручки из-за обложения её НДС. Поэтому важно установить понятные правила игры в пользу концедента, которые позволяют минимизировать возникающие налоговые последствия.

Андрей Фёдоров отметил, что важно, чтобы 10 пилотных городов проекта стали действительно пилотными, так как в радикальном улучшении нуждаются порядка 50 трамвайных систем. И если с ними ничего не делать, то можно действительно закрывать трамвайное сообщение и потом спустя какое-то время возвращаться к тому, что в условиях возросшей нагрузки на транспортную систему разросшихся городов возрождать трамвай.

Ранее на TR.ru — Транспорт в России была опубликована статья директора по решениям в области общественного транспорта компании SIMETRA Владимира Валдина «Трамвай "Концессия", или как наладить модернизацию транспорта».

А комментируя результаты недавнего опроса читателей TR.ru — Транспорт в России, сразу несколько экспертов отметили, что недостаточный профессионализм чиновников порождает миф о возможности развития трамвая только частным бизнесом. При этом наряду с современными техническими решениями побочным результатом такого подхода могут стать дезинтеграция транспортной системы города, высокие бюджетные затраты на покрытие прибыли частного бизнеса, замораживание транспортной сети на десятки лет.

До конца 2022 года в транспортной отрасли произойдёт ещё ряд событий и мероприятий, в которых можно принять участие.

Анонсы новых материалов TR.ru — Транспорт в России ежедневно публикуются в нашем Telegram-канале.