Под напряжением 220-ФЗ: обзор осенних изменений закона о пассажирских перевозках

Чуть более девяти лет назад наземный пассажирский транспорт обрёл нормативный документ, в котором остро нуждался — Федеральный закон № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации…», и с тех пор отрасль пассажирских перевозок испытывает как положительные, так и негативные последствия этого регулирующего воздействия.

С 1 сентября этого году вступают в силу изменения в закон № 220-ФЗ, а также Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Накануне начала действия изменений в распоряжение редакции TR.ru — Транспорт в России поступили направленные пресс-службой ФБУ «Росавтотранс» разъяснения генерального директора учреждения Сергея Карпова об изменении российского законодательства в сфере организации пассажирских перевозок. Исчезнет ли из повседневной жизни такое явление как «регулярные перевозки под видом заказных» и какие нерешённые проблемы отрасли остались за рамками изменений — рассмотрим в подробном обзоре новшеств.

Девять лет с 220-ФЗ

Почти девять лет назад на TR.ru — Транспорт в России была опубликована первая статья, познакомившая читателей с новым законом № 220-ФЗ, большая часть положений которого на ту пору ещё не вступила в силу.

К тому моменту восемь лет отрасль наземного городского пассажирского транспорта имела в распоряжении только Федеральный закон № 259-ФЗ от 08.11.2007 «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», а межрегиональные перевозки регулировались только куцым по содержанию и сложным в применении приказом Минтранса России от 14.08.2003 № 178.

Разработка и принятие в 2015 году Федерального закона № 220-ФЗ были в значительной степени продиктованы намерениями снизить возможности для конкуренции на линии и сделать транспортные системы управляемыми. С этой задачей закон, в определённой степени, справился. К концу 2010-х практически все маршрутные сети в городах стали функционировать на принципах, близких к тем, на которых до этого работали муниципальные и государственные транспортные предприятия. Закон позволил снять множество противоречий «открытого рынка» 1990-2000-х, но, будучи написанным под эту проблематику, не всегда логично и достаточно медленно адаптируется под новейшие реалии. Ценность ряда положений закона именно для развития и соблюдения баланса в отрасли оказывается уже сомнительной.

Взятие практически под полный контроль хотя бы маршрутный сетей стало значительным шагом вперёд. Он, правда был сильно «смазан» сохранением, и даже явным «выпячиванием» в законе перевозок по нерегулируемым тарифам в городах — и это коснулось далеко не только переходного периода. В 220-ФЗ применён подход к регулярным перевозкам пассажиров как к самостоятельному бизнесу. Однако, общественный пассажирский транспорт0 функционирует не ради получения прибыли от транспортных услуг, а для обеспечения функционирования экономики и создания комфортных условий жизни городских и сельских жителей в части обеспечения мобильности. Значительный эффект от работы общественного транспорта образуется вне сферы его функционирования.

220-ФЗ ликвидировал многие пробелы в вопросах организации и выполнения пассажирских перевозок, но некоторые оставил, а также создал и новые ситуации, ставящие в тупик многих участников и организаторов перевозочного процесса.

Одним из первых антидостижений 220-ФЗ стало разрушение пригородного межрегионального сообщения: закон обеспечил условия существования только для смежных межрегиональных маршрутов — к ним сначала отнесли только пары Москва — Московская область, Санкт-Петербург — Ленинградская область и Крым — Севастополь, позднее добавились маршруты между Краснодарским краем и Адыгеей, а после выделения из состава Краснодарского края федеральной территории «Сириус» — маршруты между Краснодарским краем и «Сириусом». Во всех прочих случаях регионы, ранее пользовавшиеся возможностью в соответствии с другими нормативными документами заниматься организацией маршрутов «пригородного и межмуниципального сообщения», в новой формулировке продолжать субсидировать работу маршрутов, пересекающих границу «своего» субъекта РФ. Например, с принятием 220-ФЗ деградировало автобусное сообщение между Московской областью и сопредельными областями, в том числе с Калужской.

И до того упрекавшийся многими за «всеядность», объединяя в себе вопросы разной модальности от городских до междугородных перевозок, с 2021 года 220-ФЗ вместил в себя ещё больше и регулирует также вопросы организации и осуществления международных пассажирских перевозок.

Уполномоченным органом Министерства транспорта Российской Федерации, выполняющим функции федерального органа исполнительной власти при организации перевозок по межрегиональным и международным маршрутам регулярных перевозок, стало ФБУ «Росавтотранс».

Очередные изменения

В мае 2023 года принят Федеральный закон № 185-ФЗ об изменениях в два основных федеральных закона, регламентирующих организацию и выполнение пассажирские перевозки в России — № 259-ФЗ от 08.11.2007 «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» и № 220-ФЗ от 13.07.2015.

Изменения вступают в силу 1 сентября 2024 года и затрагивают в том числе, и вопросы организации регулярных межрегиональных пассажирских перевозок.

Что меняется в Уставе?

С 1 сентября 2024 года в Уставе (ч. 1 ст. 5) прямо указаны виды предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров и багажа, а также грузов, разрешённые в России:

1. регулярные перевозки пассажиров и багажа;
2. перевозки пассажиров и багажа по заказам;
3. перевозки пассажиров и багажа легковыми такси;
4. перевозки грузов.

Одновременно запрещается осуществление предпринимательской деятельности по перевозкам пассажиров и багажа, грузов, не указанной в ч. 1 ст. 5, и распространение информации об осуществлении такой предпринимательской деятельности.

Как отметил генеральный директор ФБУ «Росавтотранс» Сергей Карпов, эти изменения важны, потому что на рынке пассажирских перевозок присутствуют коммерческие предложения, широко предлагаемые потребителям по всем законам маркетинга, которые по мнению их организаторов и исполнителей, не относятся ни к одному из видов пассажирских перевозок, регулируемых законодательством Российской Федерации. Следовательно, не должно соблюдаться и выполнение обязательных требований лицензионного и разрешительного законодательства РФ, прямо влияющих на безопасность. Организаторы таких перевозок имеют разработанные алгоритмы обхода законодательства, заранее подготовленные типовые соглашения и наборы документов для лиц, физически выполняющих перевозки.

Прямое определение видов перевозок, разрешённых к осуществлению в России, даёт четкое понимание предпринимателям при выборе вида деятельности, которым они хотят заниматься. С 1 сентября будет только четыре вида перевозок, которые можно выполнять законно, и для их выполнения необходимо исполнение всех нормативно-правовых актов, относящихся к каждому конкретному виду перевозок. Эти изменения значительно упростят задачу контролирующих и правоохранительных органов при выявлении и пресечении перевозок грузов, пассажиров и багажа не предусмотренных законом.

С определением конкретных разрешённых видов деятельности в Устав внесены изменения и по организации заказных перевозок. В статье 27 введены запреты на заключение договора фрахтования с каждым пассажиром в отдельности, а также на осуществление перевозок пассажиров и багажа по заказу на условиях, предусматривающих предоставление права проезда в транспортном средстве за плату неопределенному кругу лиц, и даже распространение информации об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по заказу на указанных условиях.

Как показала практика, заказные перевозки — это не только экскурсионные и туристические поездки, поездки на массовые мероприятия, корпоративные перевозки сотрудников офисов, перевозки посетителей крупных торговых центров, но и кое-что другое.

В связи с более простым механизмом организации перевозки пассажиров в сравнении с регулярными перевозками, в России широкое распространение получил вид заказных перевозок, при которых пассажиру продаётся договор фрахтования одного посадочного места — почти как билет в регулярных перевозках. До внесения нынешних изменений в Устав это не запрещалось. Теперь с 1 сентября на это вводится запрет: подразумевается, что при наличии постоянного пассажиропотока должны организовываться регулярные пассажирские перевозки.

Для более понятного разделения регулярных и заказных пассажирских перевозок введён запрет на осуществление заказных перевозок за плату для неопределенного круга лиц. Запрет введён и на распространение информации о таких перевозках.

О штрафах для несоблюдающих закон позаботились заранее. Ещё в конце прошлого года был принят Федеральный закон от 25.12.2023 № 669-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», также вступающий в силу с 1 сентября 2024 года:

• штраф за осуществление перевозки неопределённого круга лиц и багажа за плату, либо распространение информации об осуществлении перевозки указанных условиях — 5 тыс. руб. для водителя, 30 тыс. руб. для должностных лиц и 300 тыс. руб. для юридических лиц;
• штраф за заключение договора фрахтования с каждым пассажиром в отдельности — 5 тыс. руб. для водителя, 50 тыс. руб. для должностных лиц и 200 тыс. руб. для юридических лиц;
• штраф за осуществление не предусмотренной законодательством РФ предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров и багажа, грузов, либо распространение информации о ней — 50 тыс. для граждан и должностных лиц и 400 тыс. руб. для юридических лиц.

При этом лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.

В то же время штраф для юридических лиц за регулярные перевозки без карты маршрута уменьшен в шесть раз с 300 до 50 тыс. руб.

Как отметил Сергей Карпов, в целом изменения в части заказных перевозок направлены на сокращение конкуренции между заказными и регулярными пассажирскими перевозками. Как данные нормы будут применяться на практике и какой будет эффект, мы узнаем после начала их применения.

220-ФЗ: изменения для межрегиональных маршрутов

Новые изменения в Федеральном законе № 220-ФЗ затронули разные группы перевозок. В ФБУ «Росавтотранс» особое внимание обратили на новшества в межрегиональных перевозках.

С 1 сентября вводится механизм, позволяющий исключать из реестра межрегиональные маршруты регулярных перевозок, которые не эксплуатируются перевозчиками и на которые не были выданы разрешительные документы. Включение таких маршрутов в реестр было предусмотрено переходным периодом в соответствии со ст. 39 220-ФЗ при его формировании в 2015 году. Выдача разрешительных документов на межрегиональные маршруты производилась только при наличии всех остановочных пунктов в реестре остановочных пунктов. В итоге, по информации ФБУ «Росавтотранс», в реестре межрегиональных маршрутов сейчас находится порядка тысячи маршрутов, по которым разрешительные документы не выданы и перевозки не осуществляются. Введённые изменения позволят данные маршруты либо привести в соответствие к требованиям 220-ФЗ либо исключить из реестра. Учитывая, что по состоянию на 1 августа 2024 года в реестр было включено 6539 маршрутов, «захламление» учётного документа весьма ощутимо. Одна из мер для чистки реестра — возможность подавать заявления об исключении остановочного пункта не только его владельцу (не всегда уже де-факто существующему), но и уполномоченному органу соответствующего субъекта РФ.

Вопрос очистки реестров поднимался, в частности, 27 мая в Екатеринбурге на межрегиональном совещании «Актуальные вопросы совершенствования организации межрегионального регулярного автобусного сообщения на территории УрФО и модернизации сети автовокзалов и автостанций, обслуживающих межрегиональное и межмуниципальное регулярное сообщение». По информации Союза автотранспортных предпринимателей Свердловской области в числе наиболее острых вопросов эксперты отметили необходимость удаления из реестров «мертвых маршрутов», которые существуют только в реестрах и на бумаге. Они не позволяют работать на этих направлениях новым перевозчикам и затрудняют составление адекватного расписания для автовокзалов. По 220-ФЗ, расписания новых межрегиональных маршрутов требуется увязывать с ранее установленными: новые перевозчики-кандидаты должны либо обеспечить установленную приказом Минтранса минимальную разницу между отправлениями, либо согласовывать меньший интервал непосредственно с перевозчиками соседних маршрутов.

А 13-14 июня в Москве на XXII Съезде Российского автотранспортного союза и конференции по пассажирским и грузовым перевозкам директор ООО «Немезида инвест» (Екатеринбург) и член правления ассоциации «Развитие автовокзалов страны» Сергей Ильяшенко отметил, что в Свердловской области происходит уход перевозчиков из отрасли и число брошенных маршрутов растёт: количество обслуживаемых межрегиональных маршрутов регулярных перевозок в УрФО составляет всего лишь 46% от количества установленных маршрутов.

На примере Свердловской области заметен и процесс замещения легальных перевозчиков нелегальными. Им не нужна и инфраструктура «реестровых» остановочных пунктов. Поэтому в Уральском федеральном округе многие автостанции, особенно в малых городах, закрываются из-за низкой рентабельности. Негативный тренд отметил и заместитель председателя Общественного совета при Минтрансе России Борис Лоран: сеть автовокзалов и автостанций с каждым годом становится все меньше и меньше по количеству объектов. Когда в районном центре закрывается автостанция, никто не берет на себя ответственность за содержание и финансирование такого объекта. Через несколько лет такими темпами можно остаться только с одними центральными автовокзалами в каждом регионе, и больше ничего не будет.

Теперь срок 90 дней для начала выполнения перевозок по маршруту распространяется не только на перевозчиков, которым выданы свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту, а шире — на тех, по предложению которых установлен межрегиональный маршрут регулярных перевозок.

Срок начала работы по изменённым маршрутам отныне ограничен десятью днями после внесения изменённых сведений в реестр межрегиональных маршрутов, кроме случаев, когда изменение предусматривает увеличение максимального количества транспортных средств — тогда перевозчику даётся 90 дней для начала работы по-новому.

Также с вступлением в силу изменений 220-ФЗ упрощается процедура рассмотрения заявлений перевозчиков, на установление и изменение межрегиональных маршрутов. Количество оснований для отказа в установлении и изменении маршрутов сокращено. Кроме того, для перевозчиков вводится возможность выбора способа получения уведомлений о решениях, принимаемых уполномоченными федеральными органами власти.

Теперь практически любой остановочный пункт, внесённый в реестр, может быть начальным или конечным для межрегиональных маршрутов. Ранее применяемое многими регионами право ограничивать их перечень сохранится только для городов федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

К слову, Москва этим летом воспользовалась такой возможностью. Постановлением Правительства Москвы от 23.07.2024 № 1673-ПП из числа остановочных пунктов, которые разрешается использовать в качестве начальных и (или) конечных по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, исключена автостанция «Новоясеневская». Тем самым на территории Москвы осталось лишь пять автовокзалов, доступных для отправления и прибытия междугородных автобусов — международный автовокзал «Саларьево», международный автовокзал «Северные ворота», международный автовокзал «Южные ворота», автовокзал «Центральный» и междугородный автовокзал «Красногвардейский». Все они находятся в управлении единого оператора — ГУП «Московский метрополитен». С автостанцией «Новоясеневская» оставшимся перевозчикам придётся проститься — изменённой редакцией ч. 15 ст. 4 предусмотрено, что перевозчики в случае, если включённые в состав межрегионального маршрута остановочные пункты или пути подъезда к ним не соответствуют требованиям нормативного правового акта субъекта РФ, обязаны в целях приведения его в соответствие с этими требованиями представить заявление об изменении таких маршрутов в течение тридцати дней со дня размещения на официальном сайте уполномоченного федерального органа (Минтранса России). Можно отметить, что к началу действия 220-ФЗ в Москве было зарегистрировано девять пунктов отправления и прибытия межрегиональных маршрутов.

Изменения коснутся и состава сведений, указываемых в реестре межрегиональных маршрутов регулярных перевозок. Состав сведений о маршруте будет расширен.

Сергей Карпов обозначил основной посыл изменений в 220-ФЗ — упростить работу для законопослушных перевозчиков по оформлению новых и изменению действующих маршрутов, а также ввести механизмы исключения из реестра для неэксплуатируемых маршрутов.

220-ФЗ: ликвидация пробелов

Среди других изменений, вносимых в 220-ФЗ — расширение определения муниципальных и межмуниципальных маршрутов: в транспортном законе отныне учтён появившийся ещё в 2019 году новый тип муниципальных образований — муниципальный округ. Изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ.

В понятийный аппарат 220-ФЗ во избежание возможных разночтений, введены два новых определения. Так, срок эксплуатации транспортного средства — это количество полных календарных лет, прошедших с года, следующего за годом, в котором было изготовлено транспортное средство. Также установлено пять видов маршрутов регулярных перевозок — международный, межрегиональный, смежный межрегиональный, межмуниципальный и муниципальный.

Перевозчики получили защиту от административных реформ. Новая статья 18.1 предусматривает в случае изменения границ федеральных территорий, субъектов РФ, муниципальных районов, поселений, городских округов или муниципальных округов процедуру переноса сведений из прежнего реестра в другой в соответствии с новой принадлежностью, а также переоформление карт изменённых маршрутов. Если вид маршрута регулярных перевозок изменяется на межрегиональный, право осуществления перевозок по нему предоставляется на неограниченный срок, а если вид маршрута меняется с межрегионального на смежный межрегиональный, межмуниципальный или муниципальный, право осуществления перевозок по маршруту предоставляется на срок не менее пяти лет.

Предусмотрен в законе теперь и порядок действий и уведомления перевозчиков о корректировке расписаний в случае принятия федерального закона, предусматривающего изменение границ часовых зон.

220-ФЗ: в защиту «маршруток» и частного бизнеса

Целый ряд изменений посвящён перевозкам по нерегулируемым тарифам. Чётче стали требования об информировании перевозчиками муниципальных, межмуниципальных и смежных межрегиональных маршрутов соответствующих уполномоченных органов регионов или муниципалитетов, а также владельцев автовокзалов или автостанций об изменении тарифов на регулярные перевозки. Если ранее эта сфера всецело отдавалась на откуп регионального законодательства в части процедур, сроков и ответственности за несоблюдение требований, то теперь 220-ФЗ установлены общие для всех регионов сроки — информирование не позднее чем за 15 дней до дня начала применения измененных тарифов.

Для маршрутов по нерегулируемым тарифам отныне установлен территориальный признак формирования лотов для конкурсов на обслуживание маршрутов. Межмуниципальные или смежные межрегиональные маршруты в одном лоте должны иметь начальные либо конечные остановочные пункты, размещённые в границах одного муниципалитета (сельского поселения, городского поселения, городского округа, муниципального округа или внутригородского района), а включенные в один лот муниципальные маршруты регулярных перевозок должны иметь два или более общих остановочных пункта.

Устранено разночтение для ситуаций, когда открытый конкурс признан не состоявшимся в связи с тем, что только одна заявка была признана соответствующей требованиям конкурсной документации. Право осуществления перевозок по маршрутам, участвовавшим в конкурсе, теперь в явном виде предоставляется перевозчику, подавшему такую заявку.

Победитель конкурса теперь обязан подтвердить наличие транспортных средств, предусмотренных его заявкой, не ранее чем за пять рабочих дней и не позднее чем за три рабочих дня до дня начала осуществления регулярных перевозок.

Получили защиту от ранее возникавших проблем участники договора простого товарищества. Если раньше свидетельства на выполнение перевозок по нерегулируемым тарифам прекращали действие в отношении всех участников простого товарищества при прекращении действия лицензии одного из них (например, по решению суда, или из-за смерти индивидуального предпринимателя), то теперь в случае, если договором простого товарищества предусмотрено сохранение этого договора в отношениях между остальными участниками, остальные участники могут продолжать работу на маршрутах и дальше.

Среди оснований для прекращения действия свидетельства на право работы по регулярным маршрутам теперь появилось неоднократное в течение одного года привлечение перевозчика (или хотя бы одного участника договора простого товарищества) за превышение максимально допустимого количества подвижного состава или несвоевременное информирование о повышении тарифов.

Появилась в 220-ФЗ и возможность выдачи дубликатов свидетельств об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок и дубликатов карт маршрутов регулярных перевозок в случае их утраты.

Внесена в 220-ФЗ и новая статья об общественной защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих регулярные перевозки. Объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров и багажа, вправе обращаться в органы прокуратуры, суд или иные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления в защиту прав или законных интересов членов указанных объединений, в том числе с протестами на противоречащие закону нормативные правовые акты.

220-ФЗ: полнота и открытость данных реестров маршрутов

Больше сведений теперь требуется размещать в реестрах маршрутов регулярных перевозок. В частности, в реестрах теперь требуется указывать расписания движения для всех видов маршрутов, а не только межрегиональных. Расписания допускается не включать в реестры муниципальных, межмуниципальных, смежных межрегиональных маршрутов только если эти сведения размещены в информационной системе, предусмотренной региональным нормативным правовым актом, и обеспечена доступность данных сведений для пассажиров.

Публичной на уровне реестра теперь становится информация о сроках действия контрактов или свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Также отдельное поле предусмотрено внесение в реестр информации о датах вынесения решений об установлении, изменении или отмене маршрута регулярных перевозок, о заключении контракта либо предоставлении права осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и реквизиты таких решений.

Все сведения, включённые в реестры маршрутов регулярных перевозок (за исключением сведений о месте жительства индивидуального предпринимателя) должны размещаются на официальных сайтах соответствующих органов, к полномочиям которых относится ведение данных реестров.

Сделан и шаг на пути к открытым данным. Среди новшеств 220-ФЗ появилось требование к формату размещения сведений: он должен предусматривать возможность их отбора и сортировки с использованием программ для электронных вычислительных машин и баз данных, предназначенных для создания, просмотра и редактирования текстовых файлов и электронных таблиц.

Всё ли учли в изменениях?

Какой эффект на транспортную отрасль произведут вступающие в силу изменения, судя по всему, не готов сказать никто. Методом проб и ошибок будут формироваться новые запросы на изменение регулирующих документов. О том, что закон № 220-ФЗ во многом отношении устарел, говорится уже не первый год и не все вопросы даже с последней актуализацией оказались решены.

Например, одним из ближайших дамокловых мечей над межрегиональными пассажирскими перевозками висит изменение принципов работы автовокзалов. Их ввод уже для более тщательной подготовки перенесли с сентября 2023 года на сентябрь 2026 года, но ответов на вопросы, каким образом автовокзалы смогут окупать себя исключительно за счёт оказания услуг от сопутствующей перевозкам деятельности, больше не стало. Отсутствие федеральных правил формирования тарифов на обязательных платные услуги автовокзалов и автостанций не позволяет однозначно ответить на целый ряд вопросов, необходимых для разработки методик и является предметом многочисленных судебных разбирательств с перевозчиками и антимонопольными органами.

Несмотря на то, что ещё с марта в соответствии с 220-ФЗ, регионы должны иметь утверждённые новые документы транспортного планирования (РСТО и РКПТО), даже к концу августа ни в одном регионе не смогли эти документы разработать.

На протяжении всех лет своего существования 220-ФЗ подвергался критике за то, что благодаря ему экономическая модель «маршрутных такси» заняла прочное место во многих городских транспортных системах.

Серьёзным препятствием на пути проведения транспортных реформ стало внезапное «точечное» изменение 220-ФЗ, внесённое весной 2022 года «антисанкционным» пакетом (Федеральный закон № 56-ФЗ от 14.03.2022 «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Если раньше работу маршрутов по нерегулируемым тарифам можно было директивно прекратить в выбранный по каким-либо соображениям день, уведомив об этом перевозчикв за 180 дней и внеся соответствующие изменения в местный документ планирования регулярных перевозок, то теперь у перевозчиков, работающих по нерегулируемым тарифам, стало практически невозможным отозвать свидетельства на право выполнения регулярных перевозок до истечения сроков их действия (а они, как правило, заключаются на срок пять лет с возможностью автоматической пролонгации). Примечательно, что даже в пояснительных записках к законопроекту № 84971-8 с «авиационным» титулом сфера автомобильного транспорта не упоминалась вообще, видимо, как крайне несущественная: раскрывается только воздействие иных поправок на воздушный, водный, железнодорожный транспорт и транспортную безопасность. Тем не менее важные для «маршрутчиков» поправки в закон № 220-ПЗ были приняты и за прошедшие два года не дезавуированы. Не исправили эту ситуацию и поправки, вступившие в силу с 1 сентября 2024 года.

Последствия поправок 2022 года серьёзно ударили по качеству транспортных реформ во многих городах страны. В Кургане образовались две параллельные маршрутные сети по регулируемым и нерегулируемым тарифам. Последняя, впрочем, постепенно сдаёт свои позиции. В Астраханской области похожая ситуация отягощена тем, что установленные маршруты по регулируемым тарифам работают по брутто-контрактам и все недополученные доходы из-за продолжения работы «маршрутчиков» в итоге стали дополнительными расходами не самого богатого регионального бюджета.

Другой нерешённый вопрос касается противоположного полюса системы организации транспортной системы. В условиях меняющейся экономической ситуации сложно прогнозировать все факторы, влияющие на долгосрочные контракты. Хотя для стабильного развития транспортникам нужны не контракты на пару месяцев или один год, а, желательно, хотя бы на половину жизненного цикла эксплуатируемых автобусов. В этом плане заключение долгосрочных контрактов по территориальному признаку (обеспечение транспортного обслуживания некоей территории без жёсткой привязки к конкретным маршрутам) даёт заказчику наибольшую гибкость, так как маршрутная сеть нередко имеет свойство достаточно динамично меняться. Такие опционы позволяют не только повысить качество во всех его пониманиях, но и максимально сгладить всегда не слишком приятные переходные моменты. Однако ограничения, наложенные «закупочным» федеральным законом № 44-ФЗ, который формально не содержит ограничений по выставлению на конкурс исключительно «километража в пределах некой территории», но не допускает такую форму, как опционы, не способствуют реализации такого подхода. Также 44-ФЗ позволяет менять маршрутную сеть в рамках уже заключённых контрактов в пределах всего +/-10% от объёма оговоренной работы. Поэтому в российских реалиях региональным и муниципальным организаторам перевозок остаются только варианты с заключением контрактов на группы маршрутов, объединённые в лоты, дающими обеим сторонам хотя бы минимальную гибкость, а городам — управляемость системой. Ещё одна гибкость, которая как раз могла бы справиться с непрогнозируемыми заранее ценовыми изменениями транспортной работы вследствие экономических и других факторов, — применение формулы цены — обсуждается не первый год, но в 220-ФЗ до сих пор не отражена.

По-прежнему вне закона остаются так называемые «динамические» перевозки: сервисы перевозок «по требованию» с построением «гибких» маршрутов через онлайн-системы, действующие в экспериментальном режиме в отдельных частях Москвы и Подмосковья, а также в Набережных Челнах.

Предусмотренный 220-ФЗ перевод перевозок по регулируемым тарифам на контрактную основу принёс свои «подводные камни», также требующие разрешения. Далеко не во всех городах и регионах могут себе позволить полное финансирование транспортной работы, поэтому подавляющее число заключённых контрактов — не «брутто», а «нетто»: весь сбор проездной платы остаётся в распоряжении перевозчика. Такой подход зачастую приводит к тому, что «на местах» у администраций муниципалитетов и регионов возникает неправильное понимание, что окупаемость перевозок перевозчик должен обеспечить себе сам. Отдельным и, увы, массовым жанром перевозочного процесса стали контракты стоимостью в один рубль, при которых практически все затраты на эксплуатацию маршрутов ложатся на перевозчиков — субсидируется максимум только перевозка льготников. Да и не по «однорублёвым» контрактам стоимость транспортной работы может оказаться в тысячи раз меньше методически обоснованной. Механизма, препятствующего назначать такие «несправедливые» цены транспортной работы, в 220-ФЗ до сих пор нет. В результате во многих случаях в контракты де-факто изначально закладывается обязанность перевозчиков работать себе в убыток. До определённой поры такой подход даже работает, пока у перевозчиков остаются активы в виде подвижного состава и производственной базы, амортизирующиеся уже без адекватного восполнения. Такая агония многими воспринимается лучше, чем моментальный уход с рынка перевозок в расцвете сил. Кроме того, многие перевозчики для собственного выживания берут на вооружение принцип «вы делаете вид, что платите нам — мы делаем вид, что работаем на вас», формально выполняя муниципальный/региональный заказ, а на деле занимающиеся практически полной «отсебятиной». А страдают в результате пассажиры, получающие некачественный и слабо контролируемый сервис.

Подытожить разбор изменений в составе 220-ФЗ и до сих пор не решённых вопросов хочется комментарием, данным ранее для TR.ru — Транспорт в России директором по решениям в области общественного транспорта компании SIMETRA Владимиром Валдиным:

«Основной «перевозочный» закон 220-ФЗ требует серьезной доработки с тем, чтобы он защищал интересы пассажиров и заказчиков перевозок, а не только перевозчиков, причем преимущественно на нерегулируемом тарифе. По-хорошему, его бы вообще разделить на два: не по формальному признаку вида повозок, а по модальности. Междугородные, а тем более недавно зачем-то внесённые в него ещё и международные перевозки — это совершенно иной вид деятельности, чем работа с пассажирами в городах и пригородной зоне.».

Анонсы новых материалов TR.ru — Транспорт в России ежедневно публикуются в нашем Telegram-канале.